Stanowisko Stowarzyszenia Obserwatorium Wyborcze oraz Komitetu Obrony Demokracji Region Mazowsze
w sprawie referendum konstytucyjnego proponowanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

24 lipca 2018

W skrócie:

Stowarzyszenie Obserwatorium Wyborcze z niepokojem przyjęło zgłoszony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt postanowienia o zarządzeniu referendum (druk senacki nr 933 z 20.07.2018). Zawarte w tym projekcie pytania referendalne są ogólnikowe i tendencyjne, a niektóre z nich – niezrozumiałe.

Zadając pytania ogólnikowe, Prezydent Rzeczypospolitej nie chce uzyskać od Narodu konkretnych decyzji, które miałyby następnie być realizowane przez organy państwa. Szuka jedynie akceptacji dla nieprecyzyjnych deklaracji o charakterze sloganów, które będą mogły następnie zostać wypełnione praktycznie dowolną treścią. Pytania referendalne sformułowane w taki sposób wyrażają brak szacunku dla obywateli i są przez to niegodne państwa demokratycznego, a także – stwierdzamy to z niesmakiem – oznaczają powrót do PRL-owskiej koncepcji referendum.

Gdyby referendum w takim kształcie, jaki zaproponował Prezydent Andrzej Duda, miało się odbyć, doszłoby do poniżenia w oczach wyborców instytucji referendum, która jest istotnym elementem polskiej demokracji. Wzywamy wszystkich senatorów do odmówienia zgody na zarządzenie tego referendum.

Referendum: koncepcja demokratyczna i koncepcja komunistyczna

W tradycji ustrojowej państw demokratycznych referendum jest instrumentem pozwalającym na podjęcie decyzji w określonej sprawie bezpośrednio przez ogół uprawnionych. Aby tak było, treść tego, co wyborcy uchwalają w drodze referendum, musi być (i z reguły jest) jasno określona.

Sprawy miały się inaczej w okresie rządów komunistycznych w Polsce (1945-1989). Wówczas przeprowadzono dwa referenda (1946, wyniki sfałszowane oraz 1987), w których zadano łącznie pięć pytań. Przypomnijmy te pytania:

• W roku 1946:

1. 1. Czy jesteś za zniesieniem Senatu?

   2. Czy chcesz utrwalenia w przyszłej Konstytucji ustroju gospodarczego, zaprowadzonego przez reformę rolną i unarodowienie podstawowych gałęzi gospodarki krajowej, z zachowaniem ustawowych uprawnień inicjatywy prywatnej?

   3. Czy chcesz utrwalenia zachodnich granic Państwa Polskiego na Bałtyku, Odrze i Nysie Łużyckiej?

• W roku 1987:

1. 1. Czy jesteś za pełną realizacją przedstawionego Sejmowi programu radykalnego uzdrowienia gospodarki, zmierzającego do wyraźnego poprawienia warunków życia, wiedząc, że wymaga to przejścia przez trudny dwu-trzyletni okres szybkich zmian?
   2. Czy opowiadasz się za polskim modelem głębokiej demokratyzacji życia politycznego, której celem jest umocnienie samorządności, rozszerzenie praw obywateli i zwiększenie ich uczestnictwa w rządzeniu krajem?

W tych referendach jedynie trzecie pytanie z 1946 roku było jasne i jednoznaczne – ale za to było w istocie zbędne: dotyczyło tych zmian granic, w sprawie których w Polsce wszyscy byli zgodni (niepopularne zmiany granic wschodnich nie zostały poddane pod referendum). Pytanie zadano więc tylko po to, aby łatwo uzyskać jedną odpowiedź „tak”.

Pierwsze pytanie z roku 1946 z pozoru wyglądało na stosunkowo precyzyjne i dotyczące reformy konstytucyjnej, ale w rzeczywistości było to pytanie zastępcze: odnosiło się ono do rządów okresu sanacyjnego, których całe zło miał skupiać w sobie Senat; ponadto Senat mógł (niekoniecznie słusznie) być postrzegany jako „izba panów” – a więc izba znienawidzona przez komunistów. Zniesienie Senatu miało oznaczać odrzucenie rządów sanacji i odebranie przywilejów „panom” – rzeczywista reforma konstytucyjna była tu bez realnego znaczenia.

W roku 1987, kiedy instytucja referendum została wprowadzona do Konstytucji PRL, ogólnikowy charakter pytań referendalnych (mówiło się o pytaniach „kierunkowych”) został wpisany do ustawy: ustawa o konsultacjach społecznych i referendum z dnia 6 maja 1987 r. art. 14 ust. 1 pozwalała poddawać pod referendum ogólnokrajowe „konkretne określone problemy lub rozwiązania projektów ustaw bądź uchwał Sejmu określających podstawowe kierunki działalności państwa”, ale poddanie po referendum jakiegokolwiek kompletnego projektu ustawy było prawnie niedopuszczalne – chociaż projekt taki mógł, na mocy art. 7 ust. 1 tej samej ustawy, zostać poddany pod konsultacje społeczne.

Ustawa z roku 1987, zabraniająca poddawania pod referendum kompletnych projektów (a więc konkretów) już dawno nie obowiązuje. Zamiast niej obowiązuje w szczególności art. 125 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe”. Przepis ten w żaden sposób nie określa stopnia szczegółowości pytań referendalnych. Nie mówi, czy pod referendum powinno się poddawać jednozdaniowe pytania czy kompletne projekty ustaw.

Niestety komunistyczna ustawa z roku 1987 funkcjonuje nadal w głowach wielu osób (w tym konstytucjonalistów). Projekty pytań referendalnych są z reguły formułowane ogólnikowo. Z przykrością notujemy, że pytania referendalne, o których mowa w niniejszym dokumencie, zostały sformułowane właśnie w ten sposób, stanowiący kontynuację praktyk z czasów komunistycznej dyktatury.

Analiza poszczególnych pytań referendalnych

Pytanie pierwsze:

1. Czy jest Pani/Pan za:

1) uchwaleniem nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? 

2) uchwaleniem zmian w obowiązującej Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.? 

3) pozostawieniem Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. bez zmian?

Czy obywatel, który wybierze odpowiedź 3, w ten sposób zakomunikuje, że jego zdaniem Konstytucji nie należy zmieniać w ogóle (nigdy, w żadnych okolicznościach)? A może nie należy jej zmieniać w obecnej sytuacji politycznej, w obecnym kontekście? Jeśli tak – to jak długo ma trwać okres niezmienności Konstytucji? A może taka odpowiedź oznacza jedynie, że obywatel odrzuca zmiany proponowane w tym referendum, natomiast mógłby poprzeć jakieś inne zmiany?

Takie wątpliwości można mnożyć. W sumie nie sposób znaleźć w odpowiedziach na to pytanie znaczenia normatywnego, czyli polegającego na tym, że obywatel popiera lub odrzuca określone zmiany Konstytucji. Pytanie to można co najwyżej rozumieć jako wezwanie do złożenia deklaracji czysto politycznej, dotyczącej stosunku głosującego do obecnie obowiązującej Konstytucji. W państwie demokratycznym referendum powinno być sposobem podejmowania decyzji, a nie sposobem pozyskiwania tego rodzaju deklaracji.

Pytanie drugie:

2. Czy jest Pani/Pan za unormowaniem w Konstytucji RP obowiązku przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego na wniosek co najmniej 1 000 000 obywateli, oraz za tym, by wynik takiego referendum był wiążący, gdy weźmie w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania?

To pytanie, jako chyba jedyne z dziesięciu proponowanych przez Prezydenta, nie jest ani przesadnie ogólnikowe, ani tendencyjne.

Pytanie trzecie:

3. Czy jest Pani/Pan za:

1) systemem prezydenckim, tj. wzmocnieniem konstytucyjnej pozycji i kompetencji wybieranego przez Naród Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej? 

2) systemem gabinetowym, tj. wzmocnieniem konstytucyjnej pozycji i kompetencji Rady Ministrów i jej Prezesa oraz wyborem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przez Zgromadzenie Narodowe? 

3) utrzymaniem obecnego modelu władzy wykonawczej?

Kompetencje prezydenta, podobnie jak kompetencje premiera, można kształtować na bardzo wiele sposobów. Pytanie referendalne dotyczące kompetencji premiera i prezydenta powinno dokładnie opisywać, jakie zmiany w tych kompetencjach poddawane są decyzji Narodu. W omawianym tu pytaniu jest natomiast mowa o zwiększeniu lub zmniejszeniu kompetencji prezydenta, ale bez wskazania, o co konkretnie chodzi.

Wariant 1 pytania jest ponadto napisany w sposób tendencyjny: mówi on o wzmocnieniu pozycji i kompetencji prezydenta „wybieranego przez Naród”: wzmiankowana jest cecha prezydenta, która podnosi jego prestiż. Taka cecha zachęca obywateli do wyboru wariantu 1. Tymczasem prezydent ma też inne cechy, które mogą zniechęcić obywateli do tego wariantu. Taką cechą jest w pierwszym rzędzie to, że pociągnięcie prezydenta do odpowiedzialności za jego działania jest bardzo trudne – podczas gdy Sejm może w każdej chwili odwołać premiera, o ile uzna jego politykę za niewłaściwą.

Pytanie czwarte:

4. Czy jest Pani/Pan za konstytucyjnym unormowaniem wyborów posłów na Sejm RP:

1) w jednomandatowych okręgach wyborczych (system większościowy)? 

2) w wielomandatowych okręgach wyborczych (system proporcjonalny)? 

3) przy połączeniu obu tych metod  (system mieszany)? 

Pytanie to jest zbyt ogólnikowe, gdyż zarówno system większościowy, jak system mieszany występują w wielu wersjach i nie wiadomo, którą z nich (jaki dokładnie system wyborczy) wybierze obywatel, który opowie się za wariantem 1 lub 3.

Na przykład większościowy system wyborczy może funkcjonować w jednej turze (wówczas zwycięża kandydat, który otrzymał zwykłą większość głosów) lub w dwóch turach (wymagana jest wówczas większość bezwzględna). Dla wielu obywateli różnice między tymi wariantami są ważne: niektórzy zagłosowaliby za systemem większościowym w dwóch turach, ale nie – w jednej turze.

System mieszany (o którym mowa w wariancie 3) używany był do niedawna w wyborach do Rady Najwyższej Ukrainy w taki sposób, że połowę deputowanych wybierano w systemie proporcjonalnym, a drugą połowę – w JOW w jednej turze. System ten był więc częściowo proporcjonalny. W Niemczech natomiast system mieszany działa przy zachowaniu pełnej proporcjonalności: partia, która uzyskuje mandat w większościowej części wyborów, jest odpowiednio penalizowana w części proporcjonalnej, tak aby ogólny wynik wyborów był w pełni proporcjonalny.

Jakiego rodzaju mieszany system wyborczy proponowany jest w wariancie 3: niemiecki, ukraiński czy jeszcze inny? Tego nie sposób ustalić.

Poważnym problemem w systemach wyborczych zawierających element większościowy (warianty 1 i 3) jest gerrymandering, czyli tworzenie okręgów wyborczych zgodnie z potrzebami konkretnej siły politycznej. Gerrymandering jest łatwy do wyeliminowania przy pomocy odpowiednich mechanizmów prawnych (na przykład praktycznie nie występuje we Francji ani w Wielkiej Brytanii). Komisja Wenecka rekomenduje takie mechanizmy. Świadomy obywatel może uzależnić swoje poparcie dla wariantu 1 lub 3 od tego, czy takie mechanizmy ochronne zostaną wprowadzone. Pytanie referendalne milczy na ten temat, co oznacza, że wielu świadomych wyborców nie będzie wiedzieć, jak głosować.

Wariant 2 opisuje rozwiązanie, które już dziś zapisane jest w Konstytucji i w kodeksie wyborczym. Można więc domyślać się, że wariant ten oznacza pozostawieniu dotychczasowego stanu rzeczy (brak zmiany Konstytucji w kwestiach dotyczących wyboru posłów na Sejm). Ale można się tego tylko domyślać, pewności nie ma: w wariancie 2 nie wspomina się o tym, że chodzi o pozostawienie w mocy obecnych przepisów, a użyte sformułowanie jest nieco inne niż to zawarte w Konstytucji (Konstytucja: „Wybory do Sejmu są […] proporcjonalne […]”; wariant 2: wybory posłów na Sejm RP „w wielomandatowych okręgach wyborczych (system proporcjonalny)”).

Pytanie piąte:

5. Czy jest Pani/Pan za podkreśleniem w Konstytucji RP znaczenia chrześcijańskich źródeł Państwowości Polskiej oraz kultury i tożsamości Narodu Polskiego?

Ogólnikowy charakter tego pytania jest oczywisty.

W swojej obecnej formie Konstytucja godzi dwie sprzeczne potrzeby: odwołuje się do wiary w Boga, a jednocześnie nie wyklucza niewierzących. Przypomnijmy odpowiednie sformułowanie Konstytucji:

my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, zarówno wierzący w Boga będącego źródłem prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna, jak i nie podzielający tej wiary, a te uniwersalne wartości wywodzący z innych źródeł, równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski.

Jeśli na pytanie 5 padnie w referendum odpowiedź twierdząca, to jaki charakter będą miały napisane na tej podstawie przyszłe sformułownia Konstytucji? Będą one, podobnie jak sformułowanie obecne, niewykluczające, czy też uczynią z niewierzących obywateli gorszego sortu? Tego nie sposób przewidzieć.

Pytanie szóste:

6. Czy jest Pani/Pan za konstytucyjnym unormowaniem członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej i NATO, z poszanowaniem zasad suwerenności Państwa oraz nadrzędności Konstytucji RP?

Pytanie to jest tak bardzo ogólnikowe, że nie sposób określić go nawet mianem pytania kierunkowego: mowa tu o potrzebie unormowania pewnych kwestii, ale brak wskazówek, w jaki sposób (a nawet w jakim kierunku) te unormowania mają być poczynione.

Ponadto potrzeba konstytucyjnego unormowania członkostwa w Unii Europejskiej, to zupełnie inna sprawa niż potrzeba takiego unormowania członkostwa w NATO. Wiele państw-członków Unii Europejskiej zawiera unormowania konstytucyjne dotyczące Unii, natomiast unormowania dotyczące NATO zazwyczaj nie występują, gdyż nie są potrzebne: Unia Europejska głęboko ingeruje w ustrój swoich członków (stąd potrzeba uregulowań konstytucyjnych), w przypadku NATO tego rodzaju zjawiska nie występują. Tak więc szóste pytanie referendalne w gruncie rzeczy składa się z dwóch różnych pytań, na które można udzielić dwóch różnych odpowiedzi. Zbicie tych dwóch pytań w jedno uniemożliwia obywatelowi udzielenie sensownej odpowiedzi.

Pytanie siódme:

7. Czy jest Pani/Pan za zagwarantowaniem w Konstytucji RP ochrony polskiego rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego Polski?

W pytaniu tym proponowana jest ochrona pewnych wartości, ale nie wiadomo, jak daleko ta ochrona powinna sięgać, nie wiadomo, na czym ma polegać. W tej sytuacji ogólnikowy charakter pytania jest oczywisty.

Pytanie ósme:

8. Czy jest Pani/Pan za konstytucyjnym zagwarantowaniem ochrony rodziny, macierzyństwa i ojcostwa, nienaruszalności praw nabytych rodziny (takich jak świadczenia z programu 500+) oraz uprawnień do szczególnej opieki zdrowotnej kobiet ciężarnych, dzieci, osób niepełnosprawnych i w podeszłym wieku?

Uwagi poczynione pod pytaniem siódmym stosują się również tu i to ze szczególną siłą: pytanie ósme mówi o prawach „takich jak”, a więc nie wiadomo dokładnie, o jakich prawach mówi.

Ponadto, pytanie jest sformułowane w sposób mylący, gdyż wskazuje program 500+ jako prawo nabyte – a program ten nie ma takiego charakteru (nikt nie nabył w sposób prawnie niepodważalny prawa do otrzymywania świadczeń 500+ w przyszłości; ustawa zwykła może te świadczenia zlikwidować).

Pytanie dziewiąte:

9. Czy jest Pani/Pan za konstytucyjnym zagwarantowaniem szczególnej ochrony: pracy jako fundamentu społecznej gospodarki rynkowej oraz prawa do emerytury, nabywanego w ustawowo określonym wieku (60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn)?

Uwagi poczynione pod pytaniem siódmym stosują się również tu. W szczególności: w pytaniu mowa o emeryturze w wieku 60 lub 65 lat, ale nie ma ani słowa o warunkach, na jakich taka emerytura miałaby być wypłacana. Na przykład: czy przysługiwałaby ona osobom, które pracę zawodową w Polsce zaczęły w wieku 58 lat? Czy mowa tu o emeryturze w takiej wysokości, za którą można przeżyć, czy też o jakiejkolwiek emeryturze (np. 5 zł miesięcznie w przypadku osoby, która zaczęła pracę w Polsce w wieku 58 lat)?

Ponadto pytanie zawiera w sobie trzy zupełnie różne sprawy: konstytucyjną ochronę pracy; konstytucyjną ochronę prawa do emerytury; konstytucyjne określenie wieku emerytalnego w sposób dyskryminującfy (inny dla kobiet niż dla mężczyzn). Nie wiadomo, jak na to pytanie powinien odpowiedzieć obywatel, który w każdej z tych spraw wyrobił sobie zdanie.

Pytanie dziesiąte:

10. Czy jest Pani/Pan za uregulowaniem w Konstytucji RP podziału jednostek samorządu terytorialnego na gminy, powiaty i województwa?

Uwagi poczynione pod pytaniem siódmym stosują się również tu: pytanie powinno wskazywać, co Konstytucja po ewentualnej zmianie ma mówić o poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego.

Art. 164 ust. 1 Konstytucji mówi: „Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina”. Co oznaczać będzie odpowiedź twierdząca na dziesiąte pytanie referendalne? Czy powiaty i województwa zostaną – obok gmin – wpisane do Konstytucji, ale art. 164 ust. 1 pozostanie bez zmian (a więc gminy pozostaną konstytucyjnie uprzywilejowane jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego), czy też ustęp ten zniknie, gdyż gmina, powiat i województwo staną się jednostkami o takim samym znaczeniu w świetle Konstytucji? Tego nie wiadomo.

W imieniu Zarządu
Stowarzyszenia Obserwatorium Wyborcze

Marcin Skubiszewski.

Komitet Obrony Demokracji, Zarząd Regionu Mazowsze