Demontaż prawa wyborczego – projekt ustawy z 10 listopada 2017

­
Obserwatorium Wyborcze
-

Niepełne sprawozdanie Obserwatorium Wyborczego

Marcin Skubiszewski     Jerzy Stępień

4 grudnia 2017

Niniejsze sprawozdane dotyczy poselskiego projektu ustawy (druk sejmowy 2001) zatytułowanej
o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (dalej: projekt).

Projekt wnosi wiele różnych zmian do trzech ustaw samorządowych (o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa) oraz do kodeksu wyborczego (dalej: kw). Zmiany wprowadzane do kodeksu wyborczego są liczne i głębokie, a niektóre z nich – groźne dla demokracji.

Niniejsze sprawozdanie nie obejmuje wszystkich zagadnień i problemów związanych z projektem ze względu na to, że projekt zajmuje się wielką liczbą rozmaitych spraw, a prace nad nim prowadzone są w Sejmie bardzo szybko i z pogwałceniem wszelkich reguł przyzwoitej legislacji. Decydujemy się mimo to na publikację sprawozdania, bo jego celem jest zwrócenie uwagi na najpoważniejsze mankamenty proponowanych zmian jeszcze w czasie ich procedowania na etapie sejmowym.

Będziemy się starali opublikować pełny raport po zakończeniu prac parlamentarnych.

Zwracamy uwagę na niektóre opracowania i stanowiska dotyczące projektu:

1 Najważniejsze problemy w skrócie

Projekt wprowadza wiele zaskakujących rozwiązań. Niektóre z nich można uznać za ulepszające demokrację (np. wprowadzenie imiennych głosowań w radach samorządowych). Inne rozwiązania wywołują mieszane uczucia (np. możliwość kontrolowania pracy władz i spółek samorządowych przez poszczególnych radnych – jest to rozwiązanie słuszne co do zasady, ale określone w projekcie ustawy na tyle szeroko i nieprecyzyjnie, że może prowadzić do patologii). Inne jeszcze rozwiązania – w szczególności zmiana systemu wyborczego w gminach i podporządkowanie administracji wyborczej ogólnopolskiej władzy politycznej – uznajemy za głęboko szkodliwe.

Poniżej przedstawiamy w skrócie najbardziej niepokojące aspekty projektu.

1.1 Jakość projektu i jakość prac Sejmu

1.1.1 Czas wniesienia projektu i brak konsensusu wokół niego

Projekt przewiduje bardzo głęboką reorganizację procedur wyborczych oraz aparatu wyborczego (nowy dyrektor Krajowego Biura Wyborczego, nowi komisarze wyborczy, nowi urzędnicy wyborczy na poziomie gmin, zmieniony system wyborczy, nowe okręgi i obwody wyborcze), a pomimo tego został wniesiony w chwili, kiedy do wyborów samorządowych pozostał niecały rok.

Projekt ma poparcie jedynie większości rządowej, pozostali posłowie na Sejm (włącznie z klubem Kukiz’15) są mu zdecydowanie przeciwni.

Taki sposób procedowania oznacza gruntowną zmianę prawa wyborczego zgodnie z wolą w istocie jednej tylko partii, powstaje też poważne ryzyko, że wybory samorządowe przewidziane na rok 2018 nie zostaną prawidłowo zorganizowane z powodu braku czasu na przygotowania oraz ze względu na brak doświadczenia ze strony nowo mianowanych komisarzy i urzędników wyborczych.

1.1.2 Niejasności i błędy redakcyjne w projekcie

Projekt jest napisany niechlujnie, a w wielu miejscach jest niejasny. Oto trzy przykłady: warunki wejścia w życie dwukadencyjności wójtów opisane są w sposób tak niezrozumiały, że nie wiadomo, czy dotychczasowe kadencje mają się liczyć, czy – zgodnie z politycznymi zapowiedziami – liczyć się nie mają (w tym drugim przypadku ograniczenie liczby kadencji będzie miało skutki praktyczne dopiero za 9 lat); wyodrębnienie organizacyjne pracowników samorządowych, którzy obsługują radę, jest opisane tak, że nie wiadomo, czy dla tych pracowników trzeba powoływać oddzielnego głównego księgowego, czy też nie; warunki korzystania z rozwiązań informatycznych opisane są tak, że ich dosłowna interpretacja zmusiłaby do używania państwowej sieci informatycznej (np. jakiejś sieci wojskowej) zamiast ogólnodostępnego Internetu (więcej w podrozdziale 3.4).

1.1.3 Jakość postępowania w Sejmie

Projekt procedowany jest bardzo szybko. Komisja nadzwyczajna utworzona dla jego rozpatrzenia zaczęła pracę, kiedy nie minął jeszcze termin, jaki wspólnoty samorządowe i organizacje społeczne miały, by wypowiedzieć się o projekcie w ramach konsultacji społecznych. Co prawda wiele organizacji i podmiotów samorządowych decyduje się aktualnie przedstawiać swoje stanowiska co do projektu, ale stanowiska te trafiają do Sejmu już w trakcie pracy pracy komisji, po uchwaleniu przez nią stanowiska co do znacznej części projektu. Fakt, że projekt nie jest procedowany w komisji samorządu terytorialnego, ale w ramach prac specjalnej komisji nadzwyczajnej, ma ten skutek, że od kierowania pracami został odsunięty przewodniczący komisji samorządu terytorialnego, który jest posłem opozycji.

Przewodniczący komisji nadzwyczajnej spowodował, że posłowie dysponują czasem 1 minuty na uzasadnienie każdej ze swoich poprawek, co przekreśla możliwość jakiejkolwiek merytorycznej debaty parlamentarnej (więcej na ten temat: podrozdział 2.2.4).

1.2 Szkodliwe zmiany w systemie wyborczym

1.2.1 Okręgi wielomandatowe w gminach

Projekt przewiduje zastąpienie jednomandatowych okręgów wyborczych (JOW) w radach gmin innym systemem wyborczym, który w projekcie opisywany jest słowem „proporcjonalny”, chociaż w rzeczywistości taki nie jest. Przy tym systemie wybory staną się bardziej skomplikowane (mniej zrozumiałe dla wyborców) i, co gorsza, przestaną być równe: efekty głosowania będą znacząco różne w różnych okręgach, w zależności od liczby mandatów w okręgu (więcej: podrozdział 2.2). Zasada równości wyborów jest gwarantowana art. 169 ust. 2 Konstytucji. Naruszenie tej zasady może mieć negatywne skutki dla oceny najbliższych wyborów ze strony organizacji międzynarodowych.

Projekt wprowadza wymóg uzyskania co najmniej 150 podpisów dla zarejestrowania listy kandydatów do rad gminy. Ponieważ w małych gminach lista będzie mogła uzyskać mandat dzięki liczbie głosów znacznie mniejszej niż 150, taki wymóg doprowadzi w niejednym przypadku do zwyrodnienia procesu wyborczego: zbieranie podpisów będzie w dużym stopniu decydowało o przyszłym składzie rady, głosowanie będzie etapem mniej istotnym (i łatwiejszym z punktu widzenia kandydatów) (więcej: podrozdział 2.1).

1.2.2 Dwukadencyjność wójtów

Projekt ogranicza do dwóch liczbę kadencji, w ciągu których wójt, burmistrz lub prezydent miasta może sprawować swoje funkcje. Zmiana ta wejdzie w życie z opóźnieniem, gdyż dotychczasowe kadencje (w tym ta, która trwa obecnie) nie będą się liczyć.

Ograniczenie będzie dożywotnie, będzie też obowiązywać na całym terytorium Polski (osoba, która już była wójtem dwa razy, nie będzie mogła nigdy powrócić do tej funkcji, nawet po upływie wielu lat, nawet w zupełnie innej części Polski).

Potrzeba wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia jest bardzo dyskusyjna. Bezdyskusyjne natomiast jest to, że ograniczenie w tak ostrej formie (dożywotnie, obejmujące całe terytorium Polski) jest nieuzasadnione. Tego rodzaju ograniczenie narusza także podstawowe konstytucyjne prawo obywatelskie, jakim jest prawo do bycia wybranym do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (bierne prawo wyborcze).

1.3 Wprowadzenie dysfunkcjonalnej administracji wyborczej

Projekt przewiduje budowę administracji wyborczej całkowicie od nowa, co musi prowadzić do chaosu w okresie przedwyborczym.

1.3.1 Podporządkowanie administracji wyborczej ogólnopolskim władzom politycznym

Obecnie administracja wyborcza składa się po części z sędziów (Państwowa Komisja Wyborcza (PKW), okręgowe komisje wyborcze, komisarze wyborczy), po części z przedstawicieli komitetów wyborczych (większość członków komisji wyborczych). Ważną rolę odgrywają miejscowe władze samorządowe: one wyznaczają okręgi wyborcze i obwody głosowania, delegują do każdej obwodowej komisji wyborczej co najmniej jedną osobę, a także wyznaczają urzędników wyborczych, którzy wykonują rozmaite zadania techniczne.

Projekt przewiduje przejęcie niemal wszystkich tych zadań przez ogólnopolskie władze polityczne oraz przez partie polityczne (które, w odróżnieniu od wielu niepartyjnych komitetów wyborczych, są ogólnopolskie i scentralizowane). Większość składu PKW będzie wybierana przez Sejm, a szef Krajowego Biura Wyborczego (naczelny organ wykonawczy PKW) będzie wybierany spośród kandydatów wskazanych przez najwyższe władze polityczne. W obsadzaniu pozostałych komisji wyborczych partie polityczne będą uprzywilejowane w stosunku do niepartyjnych komitetów wyborczych (więcej: podrozdział 3.2). Urzędnicy z nadania ogólnopolskich władz politycznych przejmą od władz samorządowych wyznaczanie okręgów wyborczych i obwodów głosowania oraz wykonywanie czynności technicznych będących dotychczas w gestii ich urzędników.

1.3.2 Dezorganizacja

Liczeniem głosów (czyli ustalaniem wyników głosowania) będzie zajmować się inna komisja, niż ta, która organizuje i nadzoruje głosowanie. A więc w miejsce jednej obwodowej komisji wyborczej będą dwie. Oznaczać to będzie konieczność znalezienia dwukrotnie większej liczby członków komisji niż dotychczas, co spowoduje bardzo poważne problemy, gdyż już obecnie komitety wyborcze i władze gmin w wielu przypadkach mają trudności ze znalezieniem dostatecznej liczby osób do pracy (więcej: rozdział 3).

Administracją wyborczą będą zajmować się osoby nowe, a więc niedoświadczone. Ponadto urzędnikami wyborczymi nie będą już – w przeciwieństwie do dotychczasowej sytuacji – pracownicy właściwych urzędów gmin, a więc współpraca tych urzędników z władzami gmin będzie bardziej skomplikowana, niż dotychczas. Wpłynie to negatywnie na organizację wyborów.

W skład obwodowych komisji wyborczych nie będą już wchodzić osoby delegowane tam przez władze gmin – a te właśnie osoby (w praktyce są to najczęściej pracownicy urzędów gmin) z reguły mają największe kompetencje, w dużym stopniu dzięki nim obwodowe komisje wyborcze pracują prawidłowo.

Projekt zmienia kalendarz wyborczy związany z wyborami samorządowymi w ten sposób, że wszystkie czynności przedwyborcze będą wykonywane później (bliżej dnia wyborów) niż dotychczas. W szczególności dotyczy to terminów zgłaszania komitetów wyborczych i zgłaszania kandydatów przez komitety. Sama w sobie taka zmiana terminów nie musi być oceniana negatywnie, ale jeśli połączymy ją z brakiem doświadczenia ze strony nowych komisarzy i urzędników wyborczych, to istnieje ryzyko, że wybory nie zostaną przygotowane na czas.

Liczenie głosów będzie się odbywać według metody opisanej w ustawie, bardziej pracochłonnej niż metody stosowane dziś. Ponadto wybory radnych gmin nie będą już się odbywać w JOW-ach, lecz w okręgach wielomandatowych, w których liczenie głosów jest bardziej pracochłonne. Łącznym efektem tych zmian będzie znaczne przedłużenie czasu zliczania głosów, które odbywa się w nocy, a to z kolei wywoła dodatkowe zmęczenie i, co za tym idzie, zwiększy ryzyko błędów.

1.4 Pogorszenie uczciwości i powszechności wyborów

1.4.1 Zasady finansowania kampanii w praktyce przestaną obowiązywać

Projekt pozwala każdemu wyborcy na prowadzenie kampanii wyborczej na rzecz kandydatów (dotychczas kampanię taką mogły prowadzić tylko komitety wyborcze lub osoby działające za ich zgodą). Oznacza to, że większość przepisów o finansowaniu kampanii wyborczych będzie można łatwo ominąć (przepisom tym podlegają tylko komitety wyborcze, a nie zwykli wyborcy). Tak więc przepisy o finansowaniu kampanii, które powszechnie są uważane za niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania demokracji, staną się martwą literą.

1.4.2 Likwidacja głosowania korespondencyjnego

Głosowanie korespondencyjne zostanie zlikwidowane, co będzie ciosem w prawa wyborcze osób, dla których udanie się do lokalu wyborczego jest utrudnione lub niemożliwe (osoby obłożnie chore, niepełnosprawne lub mieszkające za granicą).

1.4.3 Kamery w lokalach wyborczych

Przebieg głosowania będzie w całości objęty transmisją video w Internecie. Jest to niezgodne z zaleceniami Komisji Weneckiej, która stoi na stanowisku, że informacja, kto głosował, nie powinna być publikowana. Kamery mogą w pewnym zakresie zastraszać wyborców, przede wszystkim ze względu na panujące w Polsce złe przyzwyczajenia dotyczące tajności głosowania oraz na stronniczość, której można niestety się spodziewać ze strony władz publicznych.

Transmisja głosowania obejmie również referenda, w których nie jest istotne, jak wyborca głosuje, liczy się jedynie, czy w ogóle głosuje (tajność głosowania w praktyce nie działa). Obecność kamer będzie miała katastrofalny wpływ na jakość procesu referendalnego.

1.5 Faworyzowanie partii rządzącej

Następujące rozwiązania nie naruszają powszechnie przyjętych zasad demokracji, ale zostały zaprojektowane tak, aby przynieść korzyści polityczne partii rządzącej.

1.5.1 Ustawowe wsparcie dla krytyki władz samorządowych

Projekt przewiduje całą serię mechanizmów, które będą narzędziami krytyki władz samorządowych: poddanie pod debatę corocznego raportu o stanie wspólnoty samorządowej, prawo poszczególnych radnych do kontrolowania spółek samorządowych, obowiązek wpisywania do porządku obrad rad samorządowych projektów uchwał, które pochodzą od opozycji lub od mieszkańców.

Mechanizmy te wejdą w życie kilka miesięcy przed najbliższymi wyborami samorządowymi. Ich podstawowe założenia są bez wątpienia pożyteczne (zgodne z zasadami demokracji), jednak mechanizmy te są przesadnie rozbudowane (na przykład: debata na temat stanu wspólnoty samorządowej ma się odbywać bez ograniczeń czasowych; uprawnienia kontrolne radnych będą właściwie nieograniczone, a w każdym razie większe niż istniejące dziś uprawnienia instytucji do tego powołanych) i są skonstruowane tak, by ich siła rażenia była szczególnie duża w dużych miastach – a więc tam, gdzie pozycja partii rządzącej Polską jest obecnie najsłabsza. W sumie wprowadzenie tych mechanizmów wydaje się być metodą na wprowadzenie do debaty publicznej informacji (prawdziwych lub nie) oraz poglądów oczerniających urzędujące dziś władze samorządowe.

1.5.2 Naruszenie zasad wspólnotowości

Projekt pozwala kandydować do rady samorządowej osobom, które nie są stałymi mieszkańcami danej miejscowości, a więc nie są członkami danej wspólnoty terytorialnej. Jest to próba podważenia jednej z najistotniejszych zasad stanowiących fundament samorządu terytorialnego, opartego właśnie o wspólnotę mieszkańców (art. 16 i 166 Konstytucji). Projekt znosi też wymóg, aby członkami obwodowej komisji wyborczej byli wyłącznie mieszkańcy danej gminy.

W ten sposób zwiększa się ryzyko, że proces wyborczy i funkcjonowanie rady samorządowej zostaną zawłaszczone przez siły polityczne niemające wiele wspólnego z daną wspólnotą.

1.6 Umyślne naruszenie Konstytucji

Projekt przywraca do kodeksu wyborczego zdanie „Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny”, które figurowało tam poprzednio, do czasu uchylenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dążąc do ponownego wpisania tego zdania do ustawy, autorzy projektu w sposób nie podlegający wątpliwości umyślnie dążą do naruszenia Konstytucji.

1.7 Wysokie koszty

Projekt przewiduje całą serię kosztownych rozwiązań: kamery w lokalach wyborczych i w salach posiedzeń rad gmin, elektroniczne systemy głosowania w radach gmin, podwojenie liczby obwodowych komisji wyborczych, zwiększenie o ponad 300 liczby komisarzy wyborczych, mianowanie urzędników wyborczych. Musi to skutkować zwiększonymi kosztami samych wyborów, jak i utrzymania aparatu wyborczego.

2 Zmiany w systemie wyborczym

2.1 Liczba podpisów wymagana do zgłoszenia listy kandydatów (rada gminy)

Najbardziej szkodliwą zmianą dotyczącą systemu wyborczego jest wprowadzenie wymogu uzyskania podpisów 150 wyborców do zgłoszenia listy kandydatów do rady gminy (art. 427 § 1 kw, w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 101 projektu). Dotychczas wymagane było 25 podpisów do zgłoszenia jednego kandydata.

Wymóg 150 podpisów jest niezależny od normy reprezentacji (czyli od liczby mieszkańców, na którą przypada jeden mandat). W małych gminach norma reprezentacji jest mała.

Na przykład w gminie Cisna (powiat leski, woj. podkarpackie) w roku 2014 w wyborach do rady gminy głosowało 802 osób (spośród 1358 uprawnionych) i wybrano 15 radnych. Na jednego radnego przypadają więc 53 głosy – do uzyskania mandatu w tej gminie potrzeba więc z reguły mniej niż 53 głosy. A przecież listę kandydatów można zarejestrować z nadzieją na uzyskanie jednego tylko mandatu – czyli z nadzieją na uzyskanie około 53 głosów lub nawet mniej. A żeby to zrobić, potrzeba będzie ponad 150 podpisów!

Przykład gminy Cisna nie jest wyjątkowy. Jest on wręcz typowy dla bardzo małych polskich gmin, których jest wiele. Tak więc w wielu przypadkach to zbieranie podpisów, a nie wygranie wyborów, będzie najtrudniejszym etapem, decydującym o powodzeniu danego kandydata lub danej listy. A zbieranie podpisów nie jest tak chronione, jak chronione jest samo głosowanie (nie ma tajności, nie ma skutecznej ochrony przed naciskami na wyborców).

Uchwalony przez Komisję Wenecką 18-19 października 2002 Code of good practice in electoral matters, guidelines and explanatory report (Kodeks dobrych praktyk w sprawach wyborczych wskazówki i raport wyjaśniający) mówi, że rejestracja listy kandydatów nie powinna wymagać podpisów więcej niż 1% wyborców z danego okręgu (str. 6 dokumentu, punkt 1.3 ii). W przypadku gminy Cisna oznaczałoby to nie więcej niż 3 podpisy w przypadku trójmandatowego okręgu, obejmującego piątą część ludności gminy i nie więcej niż 7 podpisów w przypadku okręgu siedmiomandatowego (największego, jaki może zostać utworzony zgodnie z projektem). Wymóg 150 podpisów jest nie do pogodzenia z zaleceniami Komisji Weneckiej.

2.2 Okręgi wielomandatowe (rada gminy) wprowadzone wbrew zasadom demokracji

Zgodnie z kodeksem wyborczym w jego dotychczasowym brzmieniu, wybory do rad gmin odbywają się w jednomandatowych okręgach wyborczych (JOW), z wyjątkiem gmin będących miastami na prawach powiatu – w tym przypadku stosuje się system proporcjonalny.

Projekt zmienia ten stan rzeczy i opiera wybory do wszystkich rad gmin na okręgach wielomandatowych. Projekt wpisuje do kodeksu wyborczego zasadę wyborów proporcjonalnych do wszystkich rad samorządowych (art. 369 kw, art. 4 pkt 81 projektu).

Z pozoru taka zmiana nie narusza podstawowych zasad demokracji, gdyż zarówno JOW jak system proporcjonalny są powszechnie uważane za systemy wyborcze zgodne z tymi zasadami. W rzeczywistości jednak jest inaczej i to z co najmniej trzech przyczyn, wyjaśnionych poniżej. Po pierwsze, system wyborczy wprowadzony przez projekt jest proporcjonalny tylko z nazwy – w rzeczywistości jest to jakiś inny (nieproporcjonalny), nie w pełni demokratyczny rodzaj systemu wyborczego. Po drugie, okręgi wielomandatowe nie odpowiadają potrzebom małych gmin. Po trzecie wreszcie, sposób wprowadzania okręgów wielomandatowych (termin wprowadzenia projektu pod obrady Sejmu, sposób jego procedowania i jego uzasadnienie) urąga zasadom sprawiedliwego prawa wyborczego.

2.2.1 Czy projekt wprowadza proporcjonalny system wyborczy?

System wyborczy oparty na niezależnych od siebie okręgach, w których obsadza się po kilka mandatów, nigdy nie jest ściśle proporcjonalny, a to z powodu zaokrągleń. Zasada proporcjonalności daje bowiem z reguły niecałkowitą liczbę mandatów w okręgu dla poszczególnych list. Aby faktycznie przydzielić listom mandaty, te niecałkowite liczby trzeba w jakiś sposób zaokrąglić. Powstaje pytanie, czy takie zaokrąglenia są na tyle nieistotne, że dany system wyborczy może być uważany za proporcjonalny.

Im mniejszy jest okręg, tym bardziej wynik wyborów odbiega, z powodu zaokrągleń, od wyniku proporcjonalnego. Na przykład w 20-mandatowym okręgu (okręg warszawski w wyborach do Sejmu) lista, która otrzymała 34% głosów, powinna otrzymać, zgodnie z zasadą proporcjonalności, 6,8 mandatu. Z powodu zaokrągleń, lista otrzyma albo 7 mandatów (czyli o 3% więcej, niż by wynikało z proporcjonalności, licząc w mandatach), albo 6 mandatów (czyli o 12 % mniej) (zasady zaokrąglania stosowane w Polsce, tzw. metoda d’Hondta, są na tyle skomplikowane, że lista może również otrzymać 8 mandatów – ale pomińmy ten przypadek jako mniej prawdopodobny). Powszechnie przyjmuje się, że taki wynik – a więc 6 lub 7 mandatów zamiast 6,8 – należy uważać za proporcjonalny.

W okręgu czteromandatowym lista, która otrzymała 34% głosów, powinna zgodnie z zasadą proporcjonalności dostać 1,36 mandatu, a w praktyce dostanie 1 lub 2 mandaty (czyli o 26% mniej lub o 47% więcej). Taki wynik oddala się od zasady proporcjonalności tak bardzo, że system wyborczy z okręgami czteromandatowymi nie może być uważany za proporcjonalny.

Zgodnie z projektem, z każdego okręgu wyborczego obsadzane będzie od 3 do 7 mandatów w radzie gminy (art. 418 § 1 kw, art. 4 pkt 95 projektu). System wyborczy oparty na okręgach tej wielkości nie może uchodzić za proporcjonalny. Powstaje pytanie, czy taki system może pomimo tego być uważany za zgodny z zasadami sprawiedliwego prawa wyborczego.

2.2.2 Okręgi czteromandatowe są niezgodne z zasadami demokracji

Najbardziej niezgodne z zasadami demokracji są okręgi czteromandatowe. W takim okręgu preferencje wyborców są bowiem zamazywane: to, że jedna z list otrzymała więcej (nawet znacznie więcej) głosów niż druga bardzo często nie przekłada się na liczbę mandatów. Weźmy za przykład prostą sytuację, w której w okręgu czteromandatowym konkurują ze sobą tylko dwie listy (sytuacja typowa dla niewielkich gmin). Jeśli zwycięska lista uzyskała między 50% a 60% głosów ważnych – otrzymuje ona tyle samo mandatów co lista konkurująca z nią, która uzyskała pozostałe głosy (między 40 a 50%): każda z list otrzymuje dwa mandaty.

Zwycięstwo wyborcze z wynikiem 60% głosów jest zwycięstwem ogromnym: oznacza ono, że zwycięzca dostał o połowę głosów więcej niż jego konkurent. Fakt, że zwycięzca i jego konkurent otrzymują taką samą liczbę mandatów, oznacza, że system wyborczy ignoruje preferencje bardzo mocno wyrażone przez wyborców w okręgu czteromandatowym.

W przypadku obecności więcej niż dwóch list sytuacja jest nieco bardziej skomplikowana, ale problem pozostaje ten sam: system wyborczy w wielu przypadkach ignoruje preferencje wyrażone przez wyborców w okręgu czteromandatowym.

W okręgu trójmandatowym sytuacja jest zupełnie inna: w obecności tylko dwóch list, lista zwycięska otrzymuje co najmniej dwa mandaty, a jej konkurentka – co najwyżej jeden mandat. Jest tak nawet w przypadku zwycięstwa jednym głosem. Tu więc system wyborczy wzmacnia preferencje wyrażone przez wyborców (50,1% głosów daje 2/3 mandatów, czyli 66,7% mandatów).

Szczególnie niedopuszczalne z punktu widzenia demokracji jest jednoczesne stosowanie okręgów czteromandatowych z trójmandatowymi i innymi w tych samych wyborach – a to właśnie przewiduje omawiany tu projekt. W tej bowiem sytuacji preferencje wyborcze mieszkańców jednych okręgów będą zamazywane, a preferencje innych – wzmacniane. Narusza to w zasadniczym stopniu zasadę równości wyborów.

Trzeba odnotować, że już w swoim dotychczasowym brzmieniu kodeks wyborczy dopuszcza okręgi czteromandatowe w wyborach do rad powiatów (nie dotyczy to miast na prawach powiatu). Zasady demokracji są więc naruszane już dziś.

2.2.3 Okręgi wielomandatowe nie odpowiadają potrzebom małych gmin

Systemy wyborcze oparte na JOW są zbudowane wokół indywidualnych kandydatów: wyborca głosuje na konkretną osobę, nie na listę. Systemy oparte na listach kandydatów są natomiast upartyjnione: głos oddawany jest na listę i wyborca nie może być pewny, kto dokładnie zostanie wybrany dzięki temu głosowi; może jedynie wiedzieć, która partia (organizacja, komitet wyborczy) z tego głosu skorzysta.

Systemy oparte na listach kandydatów niezbyt dobrze odpowiadają potrzebom małych społeczności, w których wyborcy chcą głosować na znanych im sąsiadów – a więc na konkretne osoby (co nie wyklucza, że wyborca jest często świadomy, z którą strukturą polityczną (partią, organizacją, komitetem wyborczym) związany jest taki czy inny kandydat).

Z opisanych tu przyczyn, od czasu przywrócenia samorządu miejscowego w Polsce (1990), w małych gminach niezmiennie stosowany jest system wyborczy oparty na JOW. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. ordynacja wyborcza do rad gmin wprowadziła JOW-y w gminach do 40 tys. mieszkańców, a jedynie w większych gminach – system proporcjonalny. Następnie ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw obniżyła do 20 tys. mieszkańców próg, od którego należy stosować system proporcjonalny w wyborach do rad gmin. Ustawa ta zmieniła więc system wyborczy w gminach średnich, ale w małych JOW-y nadal funkcjonowały. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. kodeks wyborczy cofnęła reformę z roku 1998 i wprowadziła JOW-y we wszystkich gminach, które nie są miastami na prawach powiatu.

2.2.4 Niewłaściwy sposób wprowadzenia okręgów wielomandatowych

Omawiany tu projekt został wniesiony do Sejmu 10 listopada 2017 r. Zostanie on uchwalony najwcześniej pod koniec grudnia 2017 r. Wybory samorządowe przewidziane są pierwotnie na 11 listopada 2018 r., a projekt pozwoli przesunąć je na nieco wcześniejszą datę.

Cytowany wyżej dokument Komisji Weneckiej mówi, że podstawowe składniki prawa wyborczego, w szczególności system wyborczy w wąskim rozumieniu tego słowa, członkostwo w komisjach wyborczych i wyznaczanie granic okręgów wyborczych nie powinny ulegać zmianie mniej niż rok przed wyborami lub też powinny być zapisane w konstytucji lub innych przepisach ponadustawowych (akapit II.2.b, str. 10 dokumentu).

Projekt spotkał się w Sejmie ze sprzeciwem wszystkich klubów parlamentarnych i niemal wszystkich posłów, z wyjątkiem większości rządowej. Dla kontrastu warto przypomnieć, że kodeks wyborczy został uchwalony przez Sejm jednogłośnie.

Prace nad projektem prowadzone są w sposób niedopuszczalnie szybki. Komisja sejmowa zaczęła prace zanim upłynął termin, jaki władze województw i Związek Powiatów Polskich miały na nadesłanie swoich stanowisk (komisja zdążyła omówić i zaaprobować część projektu, zanim wpłynęły stanowiska). W komisji posłowie opozycji dysponują czasem wynoszącym jedną minutę, aby uzasadnić każdą z wnoszonych poprawek. Ten ostatni fakt jest tym bardziej szokujący, że projekt znosi jakiekolwiek ograniczenia czasu wypowiedzi w niektórych debatach w radach samorządowych; mamy więc ograniczenie czasowe wynoszące 1 minutę w dyskusji nad celowością znienienia ograniczeń czasowych.

Uzasadnienie projektu odnosi się do likwidacji JOW-ów w następujących słowach:

Zmiany w systemie wyborów do rady gminy. System jednomandatowy w gminach prowadził do sytuacji nieproporcjonalność [sic] w wyborze rządzących. Nie uwzględniał wszystkich głosów, a co za tym idzie preferencji wszystkich mieszkańców gminy. Zastosowanie zasady proporcjonalności spowoduje, że rada gminy będzie reprezentantem wszystkich jej mieszkańców. Ponadto w najmniejszych gminach zniknie problem okręgów liczących po kilkudziesięciu wyborców.

Ten tekst jest całkowicie nieprzekonujący. To, że JOW-y prowadzą do „sytuacji nieproporcjonalności” oznacza po prostu, że systemy wyborcze oparte na JOW nie są systemami proporcjonalnymi – jest to fakt dobrze znany, z którego nie wynika potrzeba odejścia od JOW. Podobnie nieprzekonujące jest stwierdzenie, że dotychczasowy system „nie uwzględniał wszystkich głosów” – system wyborczy służy właśnie do tego, żeby dokonać wyboru, co wiąże się z nieuwzględnianiem wszystkich głosów. Mowa jest też o problemie „okręgów liczących po kilkudziesięciu wyborców” – nie wiadomo, dlaczego takie okręgi miałyby stanowić problem.

Zmiana systemu wyborczego uchwalana jest więc bez uwzględnienia rocznego terminu zalecanego przez Komisję Wenecką, głosami samej tylko większości rządzącej, bez uwzględnienia stanowiska władz samorządowych. Rewolucyjne odejście od niezmiennego dotychczas stosowania JOW w małych gminach dokonuje się bez przekonującego (czy choćby sensownego) uzasadnienia, po debacie, której czas został skrócony poza wszelkie wyobrażalne granice. Podsumowując, mamy do czynienia z niszczeniem tradycyjnego (i dobrego) mechanizmu polskiej demokracji z tej tylko przyczyny, że taka jest wola partii rządzącej.

3 Obwodowe komisje wyborcze: podwojenie ich liczby, przeciążenie biurokracją, dominacja partii politycznych

Zgodnie z obowiązującym dziś brzmieniem kodeksu wyborczego, każdy lokal wyborczy obsługiwany jest przez jedną komisję, która nosi nazwę „obwodowa komisja wyborcza”. W przypadku referendum komisja nosi nazwę „obwodowa komisja ds. referendum”, a do zasad jej działalności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu wyborczego dotyczące obwodowych komisji wyborczych (wynika to w szczególności z art. 50 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym oraz z art. 17 ustawy o referendum ogólnokrajowym).

Projekt wprowadza dwie komisje obwodowe zamiast jednej. Nazywają się one odpowiednio „obwodowa komisja wyborcza ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie” oraz „obwodowa komisja wyborcza ds. ustalenia wyników głosowania głosowania w obwodzie”.

3.1 Celowość tworzenia dwóch komisji

Wprowadzenie dwóch komisji jest próbą odpowiedzi na realny problem: obwodowa komisja wyborcza zaczyna swoją pracę przed rozpoczęciem głosowania, czyli przed godziną 7 rano, a kończy po przeliczeniu głosów i sporządzeniu protokołu, przy czym wybory do samorządu terytorialnego są tak skomplikowane, że koniec pracy niejednokrotnie wypada po siódmej rano, dnia następnego. Uczestnictwo w obwodowej komisji wyborczej oznacza więc w wielu przypadkach pracę przez ponad 24 godziny.

W praktyce członkowie obwodowej komisji wyborczej często nie są obecni bez przerwy w czasie głosowania (wymieniają się). Pracują więc łącznie przez nieco mniej niż 24 godziny. Jest to regulowane przez art. 42 § 3 kw, zgodnie z którym podczas głosowania wystarczy obecność trzech członków komisji, w tym przewodniczącego lub jego zastępcy (projekt zaostrza ten przepis i wprowadza wymóg obecności co najmniej 2/3 składu komisji).

Największym problemem dla członków komisji nie jest więc łączny czas pracy, lecz praca w nocy, w wielu przypadkach przez całą noc, która prowadzi do błędów, a ponadto ułatwia ukrywanie oszustw. Gdy członek komisji wyborczej nieprawidłowo klasyfikuje głos lub nieprawidłowo wpisuje liczbę do protokołu o godzinie szóstej rano, to po pierwsze – jest całkiem możliwe, że nikt takiego oszustwa nie wychwyci, z powodu przemęczenia wszystkich obecnych; a po drugie – jeśli oszustwo zostanie wykryte, to zostanie ono uznane za efekt przemęczenia, a nie złej woli, i nikt konsekwencji wyciągać nie będzie.

Najlepszym sposobem na odciążenie obwodowej komisji wyborczej byłoby zwiększenie liczby osób uczestniczących w liczeniu głosów. Można by na przykład zwiększyć skład komisji na czas liczenia głosów (utworzyć komisję złożoną z dwóch lub więcej sekcji, każdy komitet wyborczy miałby swojego przedstawiciela w każdej z sekcji). Wówczas liczenie głosów w poszczególnych rodzajach wyborów samorządowych (wojewódzkie, powiatowe, rady gmin, wójtowie) byłoby powierzane różnym sekcjom. Albo inaczej: głosy wyjęte z urny byłyby dzielone między sekcje, każda sekcja liczyłaby swoją część, a wyniki byłyby potem sumowane.

Poza tworzeniem dodatkowych sekcji komisji możliwe jest też powierzenie liczenia głosów wyborcom. Taki system obowiązuje we Francji, gdzie głosy dzielone są na kilka grup, a następnie każda grupa jest zliczana przez kilkoro wzajemnie się kontrolujących wyborców, którzy zostali uprzednio poproszeni o to przez komisję (we Francji komisja wyborcza nie liczy głosów, a jedynie nadzoruje liczenie).

Każdy z tych sposobów pozwoliłby komisji wyborczej zakończyć pracę znacznie wcześniej, na przykład o drugiej rano zamiast o siódmej.

Wprowadzenie dwóch komisji wyborczych, które pracują sukcesywnie, a nie dzielą między siebie pracy związanej z liczeniem głosów, jest chybioną próbą rozwiązania problemu. Jedyna korzyść z takiego rozwiązania polega na tym, że komisja licząca głosy w nocy ma za sobą dzień odpoczynku, a nie dzień pracy. Ale ta korzyść jest niedostateczna: praca przez całą noc jest dużym wyzwaniem nawet w przypadku osób, które mogły odpoczywać przez poprzedzający dzień.

3.2 Ryzyko zdominowania komisji przez niektóre partie polityczne

Największym problemem wynikającym z wprowadzenia dwóch komisji zamiast jednej jest brak osób, które w komisjach tych zachcą pracować. Już dziś w wielu przypadkach komitety wyborcze proponują do składu komisji wyborczych znacznie mniej osób, niż mogłyby, a władze gminne zachęcają (w praktyce: zmuszają) swoich urzędników do zapełniania wakatów, które się w ten sposób tworzą. Obecność mężów zaufania w lokalach wyborczych jest dziś rzadka – co oznacza, że zazwyczaj komitety wyborcze nie dysponują dodatkowymi osobami chętnymi do obecności przy pracach komisji wyborczych.

Po podwojeniu liczby komisji problem braku rąk do pracy stanie się dużo poważniejszy niż dziś. Zgodnie z kodeksem wyborczym, można być członkiem tylko jednej komisji wyborczej (art. 153 § 1, którego projekt nie zmienia), tak więc komitet wyborczy nie będzie mógł zaproponować tej samej osoby do obsadzenia obu komisji. Aby obsadzić obie komisje, będą bezwzględnie potrzebne dwie osoby.

Kodeks wyborczy zabrania mężom zaufania członkowstwa w komisji wyborczej – a więc komitet wyborczy dysponujący tylko jedną osobą nie będzie mógł wyznaczyć tej osoby w skład komisji, która liczy głosy, a przedtem wysłać tej osoby do przyglądania się – choćby w ograniczonym zakresie, choćby tylko przez godzinę lub dwie – przebiegowi głosowania.

Opisana tu sytuacja może skutkować zdominowaniem komisji wyborczych przez te komitety wyborcze, które będą w stanie zapewnić sobie współpracę dużej liczby osób. Projekt przewiduje bowiem, że na miejsca w komisjach wakujące (nieobsadzone przez komitety wyborcze) wprowadza się dodatkowe osoby proponowane przez inne komitety. Każdy komitet ma prawo zaproponować tyle dodatkowych osób, ile jest wakatów., przy czym jeśli osób tak proponowanych jest w sumie więcej niż wakatów, przeprowadza się losowanie.

Taki system powoduje nieuzasadnioną dominację komisji przez komitety wyborcze mające dużą liczbę osób gotowych do współpracy. Działać to będzie w następujący sposób: wyobraźmy sobie, że tylko 6 komitetów zgłosiło osoby do pracy w 9-osobowej komisji. W takiej sytuacji są trzy wakaty. Załóżmy, że komitet A (duża partia, dysponująca wieloma osobami gotowymi do współpracy) zgłasza trzy dodatkowe osoby do obsadzenia tych wakatów, a komitety B i C – po jednej. W tej sytuacji sprawiedliwe byłoby obsadzenie wakatów osobami proponowanymi przez komitety A, B i C, po jednej z każdego komitetu. Jednak z projektu (art. 182 § 2b pkt 2 kw w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 65 projektu) wynika co innego: należy przeprowadzić losowanie, w którym wszystkie dodatkowe osoby będą miały równe szanse. A więc w losowaniu komitet A, który zgłosił trzy dodatkowe osoby, będzie miał trzykrotnie większe szanse na obsadzenie każdego z wakatów, niż każdy z komitetów B i C.

Może się zdarzyć sytuacja odwrotna do wyżej opisanej, a mianowicie liczba komitetów wyborczych, które będą chciały wydelegować osoby do pracy w komisji wyborczej, może być większa niż liczba miejsc do obsadzenia (która wynosi 9). W takiej sytuacji do obsadzenia sześciu miejsc w komisji wyborczej pierwszeństwo będą mieć partie polityczne lub koalicje partyjne, które mają posłów na Sejm lub radnych w sejmiku wojewódzkim, a jedynie trzy pozostałe miejsca zostaną oddane pozostałym komitetom (wynika to z art. 182 § 2b pkt 2 kw, w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 65 projektu).

Takie rozwiązanie jest nie do przyjęcia. Stanowi ono dyskryminację komitetów niepartyjnych. Przypomnijmy, że w wyborach powszechnych wszelkiego rodzaju mogą brać udział niepartyjne komitety wyborców, a w wyborach samorządowych – ponadto komitety organizacji innych niż partie polityczne.

Dyskryminacja komitetów niepartyjnych jest szczególnie poważnym problemem w wyborach samorządowych. Komitety takie odgrywają bowiem w praktyce szczególnie ważną rolę w wyborach do władz gmin – a te właśnie wybory są, całkiem słusznie, postrzegane przez wyborców jako najważniejszy składnik wyborów samorządowych. Przepisy zawarte w projekcie prowadzą do sytuacji, w której komitety partyjne, których kandydaci uczestniczą zazwyczaj w wyborach na poziomie wojewódzkim i powiatowym, będą miały zagwarantowany udział w komisjach wyborczych, natomiast komitety reprezentujące konkurujących ze sobą kandydatów na wójta niekoniecznie wprowadzą swoich ludzi do komisji (to będzie w każdym przypadku zależało od losowania).

3.3 Istnienie dwóch komisji w wielu przypadkach jest zbędne

Ustalanie wyników (liczenie głosów) jest bardzo czasochłonne w ogólnopolskich wyborach samorządowych. Jest ono również czasochłonne w wyborach do Sejmu i Senatu. Natomiast w przedterminowych wyborach wójtów i senatorów, w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej oraz w referendach liczenie głosów jest proste i mało czasochłonne (jest tylko jeden rodzaj głosowania, karty do głosowania nie są książeczkami i są bardzo proste).

Istnienie dwóch komisji obwodowych jest zawsze szkodliwe, z przyczyn opisanych powyżej, a także ze względu na dodatkową biurokrację, którą to rozwiązanie generuje (np. projekt przewiduje sporządzenia protokołu z czynności przekazania dokumentów od jednej komisji do drugiej, przy czym protokół ten sporządza się w większej ilczbie egzemplarzy niż końcowy protokół z głosowania w obwodzie – art. 70 § 1b kw, art. 4 pkt 27 projektu).

W przypadkach, w których liczenie głosów jest czasochłonne, obok tej szkodliwości istnienie dwóch komisji wiąże się z korzyścią, jaką jest mniejsze zmęczenie członków komisji. W pozostałych jednak przypadkach korzyści nie ma, a szkodliwość jest.

3.4 Przepisy, których nie będzie można stosować

W przypadku referendów odpowienie ustawy (o referendum ogólnokrajowym, o referendum lokalnym) opisują skład i procedurę tworzenia komisji obwodowych ds. referendum, przy czym w każdym lokalu do głosowania przewidziana jest tylko jedna taka komisja. Ustawy te mówią, że do zasad działalności tych komisji stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu wyborczego dotyczące obwodowych komisji wyborczych. Przepisy te, w swoim obecnym brzmieniu, są spójne z przepisami ustaw referendalnych i nie ma istotnych wątpliwości co do sposobu, w jaki komisje ds. referendum powinny funkcjonować. Omawiany tu projekt zmieni tę sytuację całkowicie: w przepisach kodeksu wyborczego, do których odsyłają ustawy referendalne, nie będzie już mowy o jednej komisji, lecz o dwóch. Nie wiadomo, jak będzie wówczas można „odpowiednio” stosować przepisy kodeksu wyborczego w przypadku referendum.

Zgodnie z kodeksem wyborczym w brzmieniu dziś obowiązującym, obwodowa komisja wyborcza sporządza protokół głosowania w obwodzie. Protokół ten zawiera wyniki głosowania, ale również, zgodnie z art. 75 § 4 kw, „w protokole podaje się czas rozpoczęcia i zakończenia głosowania oraz omawia zarządzenia i inne podjęte decyzje, jak również inne istotne okoliczności związane z przebiegiem głosowania”. Projekt nie zmienia treści protokołu z głosowania (w szczególności, art. 75 § 4 kw pozostaje bez zmian), ale powierza jego sporządzenie komisji ds. ustalenia wyników głosowania – a więc osobom, które w czasie głosowania nie były obecne i z tego powodu nie znają faktów, które art. 75 § 4 kw każe opisać w protokole.