Sprawozdanie Obserwatorium Wyborczego

6 lutego 2017

Niniejsze sprawozdane dotyczy poselskiego projektu ustawy, druk sejmowy nr 1259 z 30 stycznia 2017 r. Dwa dni po wydaniu druku sejmowego, tj. 1 lutego, projekt został skierowany do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie ma się odbyć 6 lub 7 lutego.

1 Najważniejsze problemy w skrócie

1.1 Naruszenia prawa do posiadania demokratycznie wyłonionych władz samorządowych

Projekt ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy na kilka sposobów narusza prawa mieszkańców Warszawy do posiadania władz samorządowych wyłonionych w drodze demokratycznych wyborów. Burmistrzem gminy Warszawa będzie osoba wybierana przez ludność 33 gmin stanowiących razem warszawską metropolię, a nie tylko przez ludność Warszawy. Rada metropolii będzie wybierana w sposób bardzo nierówny (w skrajnych wypadkach głos mieszkańca Warszawy będzie ważył 18 razy mniej niż głos mieszkańca jednej z podwarszawskich miejscowości). Rada ta będzie funkcjonować w oparciu o zasadę podwójnej większości, zamiast zazwyczaj stosowanych zasad większości zwykłej lub większości bezwzględnej. Zasada podwójnej większości będzie mogła prowadzić do paraliżu decyzyjnego – a w przypadku takiego paraliżu Prezes Rady Ministrów będzie mógł zawiesić radę i wprowadzić zarząd komisaryczny na dwa lata.

Rada gminy Warszawy straci na rzecz tak skonstruowanej rady metropolii znaczną część swoich kompetencji, w szczególności kompetencje dotyczące komunikacji miejskiej.

1.2 Oddalenie władzy od lokalnych społeczności

Projekt odbiera gminie Warszawa status miasta na prawach powiatu i łączy w jeden powiat Warszawę oraz 32 podwarszawskie gminy, które dotychczas należały do ośmiu różnych powiatów. Taka reforma pozbawi mieszkańców wszystkich 33 gmin sprawnie działającego samorządu miejscowego. Na przykład, wbrew temu, co dzieje się we wszystkich innych powiatach w Polsce, decyzje o tworzeniu i likwidacji liceów nie będą zapadały lokalnie, blisko mieszkańców, tylko na poziomie całego ogromnego powiatu (całej metropolii). Nie wiadomo, jak będzie można sprawnie zarządzać takim powiatem, który swoimi rozmiarami będzie nieporównywalny z innymi powiatami w Polsce i którego ludność będzie liczniejsza niż ludność większości województw.

1.3 Brak uzasadnienia, brak konsultacji społecznych

Projekt jest niemal całkowicie pozbawiony uzasadnienia: towarzyszy mu co prawda dokument zatytułowany „uzasadnienie”, jednak dokument ten wyjaśnia jedynie, dlaczego powinna powstać nowa władza samorządowa „która mogłaby koordynować rozwój tej metropolii” – tymczasem projekt wprowadza rewolucyjne zmiany w funkcjonowaniu władz samorządowych w Warszawie i w 32 okolicznych gminach, zmiany, które tylko w niewielkiej części odpowiadają potrzebie tego rodzaju koordynacji, a za to burzą zasady demokracji i przyjęte w całej Polsce zasady zarządzania gminami i powiatami.

Projekt powstał bez żadnych konsultacji społecznych i został skierowany na plenarne posiedzenie Sejmu w ekspresowym tempie – tymczasem Konstytucja i obowiązujące w Polsce przepisy europejskie w sprawach, których projekt dotyczy, przyznają lokalnym społecznościom prawo do konsultacji społecznych, a nawet do referendum. Projekt jest niekompletny: zawiera odnośniki do ustaw, których projekty nie istnieją (a przynajmniej nie są publicznie znane). W tej sytuacji skierowanie projektu do pierwszego czytania w Sejmie jest przedwczesne.

1.4 Błędy i nonsensy

Projekt i towarzyszący mu dokument zatytułowany „uzasadnienie” zawierają liczne błędy. Oto kilka przykładów. Pominięcie Podkowy Leśnej na liście gmin, które mają należeć do metropolii, jest najsłynniejszą niedoróbką – nie wiadomo, czy to błąd, czy celowy, politycznie motywowany zamysł utworzenia eksklawy (dziury) w przyszłej metropolii warszawskiej. Uzasadnienie opisuje podział terytorialny regionu Paryża w sposób całkowicie oderwany od rzeczywistości.

2 Terminologia

Zgodnie z dotychczas obowiązującym prawem, Warszawa jest gminą miejską na prawach powiatu, która nosi nazwę „miasto stołeczne Warszawa”. Projekt, o którym tu mowa, zmienia to: gmina miejska Warszawa ma nadal istnieć w niezmienionym kształcie, ale nie będzie już nosić nazwy „miasto stołeczne Warszawa” i nie będzie już mieć statusu powiatu. Nazwa „miasto stołeczne Warszawa” będzie natomiast oznaczać metropolię warszawską, czyli nowo utworzony powiat złożony z gminy Warszawa i z 32 innych gmin.

W niniejszym raporcie nazwa „miasto stołeczne Warszawa” w ogóle nie jest używana, gdyż może być myląca (nazwa ta co innego oznacza dziś, a co innego ma oznaczać pod rządami proponowanej ustawy). Używane natomiast są określenia „gmina Warszawa”, oznaczające Warszawę w dotychczasowym kształcie, oraz „metropolia”, oznaczające przewidywany przez projekt ogromny powiat, składający się z gminy Warszawa i z 32 innych gmin.

3 Naruszenia prawa do demokratycznego wyboru władz samorządowych

3.1 Gmina Warszawa pozbawiona burmistrza i urzędu miasta

Zgodnie z art. 82 ust. 2 projektu, gmina Warszawa nie będzie miała prawa wybierać swojego burmistrza. Funkcję burmistrza będzie pełnić prezydent metropolii, wybierany przez całą metropolię. Gmina Warszawa nie będzie też mieć własnego urzędu miasta. Na mocy art. 85 projektu funkcję urzędu miasta będzie pełnił urząd metropolii.

Każda polska gmina ma swojego wójta, wybieranego przez mieszkańców gminy (niektórzy wójtowie noszą tytuł burmistrza lub prezydenta), oraz podlegający wójtowi urząd gminy (w niektórych gminach zwany urzędem miasta lub urzędem miasta i gminy). 32 okołowarszawskie gminy, które zgodnie z projektem mają wejść w skład metropolii, zachowają swoich demokratycznie wybieranych wójtów i podlegające im urzędy gminy. Natomiast gmina Warszawa stanie się jedyną w Polsce gminą pozbawioną burmistrza (lub wójta czy prezydenta) wybieranego przez mieszkańców gminy i pozbawioną podległego burmistrzowi urzędu gminy.

Aby zrozumieć, jak poważne konsekwencje praktyczne będzie mieć brak oddzielnego burmistrza i oddzielnego urzędu miasta Warszawy, najlepiej wziąć przykład straży miejskiej. Pod rządami proponowanej ustawy rada gminy Warszawa pozostanie kompetentna – podobnie jak rady pozostałych 32 gmin należących do aglomeracji – do tworzenia i likwidowania na swoim terenie straży miejskiej, a także do ustalania w drodze uchwały zasad, zgodnie z którymi owa straż powinna funkcjonować. Ale zwierzchnikiem straży będzie prezydent aglomeracji – osoba wybierana przez ludność obszaru znacznie większego niż gmina Warszawa. W rzeczywistości nie będzie to więc straż gminy Warszawa, lecz straż aglomeracji. Inaczej będzie w pozostałych 32 gminach: każda z nich będzie nadal dysponować własnym wójtem stojącym na czele urzędu gminy, który będzie mógł być zwierzchnikiem straży w danej gminie.

Wprowadzając taką sytuację, proponowana ustawa narusza przepisy Konstytucji dotyczące samorządu terytorialnego, a w szczególności art. 164 ust. 1 oraz art. 169 ust. 1, 3 i 4. Przepisy te brzmią, jak następuje:

Art.  164. [Gmina]

1. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.
[…]

Art.  169. [Organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego]

Nieistnienie oddzelnego burmistrza i urzędu miasta Warszawy jest nie do pogodzenia z art. 169 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każda jednostka samorządu terytorialnego powinna mieć własny organ wykonawczy. Jest to również nie do pogodzenia z ust. 3 tego artykułu, który przewiduje wybory organów wykonawczych (a więc wójtów). Przepis ten pozwala co prawda na ustawowe określenie zasad i trybu tych wyborów, ale nie można przecież przyjąć, że określając „zasady i tryb wyborów” ustawa może przekazać kompetencje burmistrza organowi wybieranemu przez ogół mieszkańców metropolii – a więc przez osoby inne niż mieszkańcy gminy Warszawa.

Nieistnienie oddzielnego burmistrza i oddizelnego urzędu miasta Warszawy oznacza, że gmina będzie musiała w swych działaniach zdać się na organizację pracy ustaloną przez władze metropolii. Jest to nie do pogodzenia z cytowanym tu art. 169 ust. 4, który daje prawo gminie Warszawa (podobnie jak wszystkim innym jednostkom samorządu terytorialnego) do ustalania organizacji pracy swoich urzędów (na przykład: gdzie tworzyć delegatury urzędu miasta, aby były one bliskie mieszkańcom; jakie kompetencje nadawać poszczególnym urzędnikom).

Nieistnienie oddzielnego burmistrza i urzędu miasta Warszawy jest też nie do pogodzenia z przepisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, która jest umową międzynarodową ratyfikowaną przez Polskę bez zastrzeżeń ani deklaracji, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie – tak więc na mocy art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, Karta obowiązuje w całości w polskim porządku prawnym i „ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową”.

Karta zawiera w szczególności następujące przepisy:

Art. 3: Pojęcie samorządu lokalnego

1. Przez samorząd lokalny rozumie się prawo i rzeczywistą zdolność wspólnot lokalnych do regulowania i zarządzania, w ramach prawa, na ich własną odpowiedzialność i na rzecz ich ludności, istotną częścią spraw publicznych.

2. To prawo jest pełnione przez rady lub zgromadzenia złożone z członków, wybranych w głosowaniu wolnym, tajnym, równym, bezpośrednim i powszechnym i mogące zarządzać organami wykonawczymi, które przed nimi odpowiadają. To zarządzanie nie stawia przeszkód w odwoływaniu się do zgromadzeń obywatelskich, do referendum czy wszelkiej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli tam, gdzie zezwala na nie prawo.

(oficjalny tekst Karty jest po angielsku i po francuasku; powyższy przekład, niedoskonały ale wiernie oddający tekst oryginalny, został opublikowany w Dzienniku Ustaw 1994, nr 124, poz. 607)

Z przepisów tych wynika, że rada gminy powinna móc „zarządzać organami wykonawczymi, które przed [nią] odpowiadają”. Fakt, że zamiast burmistrza i urzędu gminy Warszawa, mamy do czynienia z prezydentem i z urzędem aglomeracji, którzy odpowiadają przed radą aglomeracji, jest nie do pogodzenia z tymi przepisami.

3.2 Naruszenie zasady równości wyborów

Projekt ustawy przewiduje, że organem stanowiącym metropolii będzie rada (przewidziana nazwa ustawowa: Rada miasta stołecznego Warszawy), przy czym każda z gmin okołowarszawskich i każda z dzielnic Warszawy będzie wybierać jednego radnego (art. 24 ust. 3). Na przykład Gmina Wiązowna liczy 12 tys. mieszkańców, a warszawska dzielnica Mokotów – 218 tys. Każdy z tych obszarów wybierać będzie jednego radnego do rady metropolii, mimo że ludność tych dwóch obszarów ma się do siebie jak 1 do 18. Wybory do rady metropolii będą więc skrajnie nierówne. W języku fachowym liczba mieszkańców okręgu wyborczego przypadająca na jeden mandat obsadzany w okręgu nosi nazwę norma reprezentacji. Tu normy reprezentacji będą się różnić w stosunku 18 do 1.

Nie ma żadnego uzasadnienia dla takiego stanu rzeczy: nic nie stoi na przeszkodzie, aby warszawski Mokotów czy dowolny inny obszar o dużej ludności wybierał więcej niż jednego radnego (w zależności od przyjętego systemu wyborczego, obszar może w tym celu być podzielony na okręgi wyborcze lub może stanowić jeden wielomandatowy okręg wyborczy).

Tak wielka rozpiętość norm reprezentacji, niczym nie uzasadniona, jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyborów, która jest jedną z podstawowych zasad demokracji.

Zasada równości wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego jest zapisana w następującym przepisie Konstytucji:

Art.  169. [Organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego]

[…]
2. Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa.
[…]

Zasada równości wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego jest również zapisana w wyżej cytowanych przepisach Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego (art. 3 ust. 2).

3.3 Możliwość blokowania rady aglomeracji i pułapka zarządu komisarycznego

Zgodnie z art. 30 projektu ustawy, rada aglomeracji będzie podejmować uchwały podwójną większością głosów. Innymi słowy, głosy radnych będą liczone na dwa sposoby. Zgodnie z pierwszym sposobem, każdy radny będzie miał jeden głos. Zgodnie z drugim sposobem, każdy radny będzie miał liczbę głosów równą ludności okręgu wyborczego, w którym został wybrany. Przywołując przykład Wiązowny i Mokotowa: przy pierwszym sposobie liczenia głosów radni z obu tych obszarów będą mieć po jednym głosie, a przy drugim – waga głosu z Mokotowa będzie około 18 razy większa niż waga głosu z Wiązowny.

Uchwała rady aglomeracji będzie uważana za przyjętą tylko wtedy, gdy na uchwałą opowie się większość ustawowej liczby głosów, liczona na oba sposoby (głosy wstrzymujące się oraz radni nieobecni będą liczeni tak, jakby głosowali przeciwko).

Projekt ustawy przewiduje nieliczne wyjątki od opisanego tu sposobu liczenia głosów. Najistotniejszym wyjątkiem jest przewidziany w art. 30 ust. 4 sposób, w jaki rada aglomeracji może uchwalić nieudzielenie absolutorium prezydentowi aglomeracji: do takiej uchwały wystarczy, że uchwała o udzieleniu absolutorium nie uzyska podwójnej większości. Przyjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium będzie więc szczególnie łatwe.

Przy takim systemie głosowania łatwe będzie zablokowanie prac rady aglomeracji. Do takiej blokady wystarczyć będzie, że większość liczona na jeden sposób będzie miała w ważnych sprawach inne zdanie niż większość liczona na drugi sposób. W ten sposób może dojść np. do zablokowania przyjęcia budżetu, do zablokowania inwestycji niezbędnych dla aglomeracji czy nawet do zablokowania jakichkolwiek zmian w funkcjonowaniu warszawskiej komunikacji miejskiej. Jedyna kwestia, co do której nie będzie możliwości blokady, to kwestia udzielenia lub nieudzielenia absolutorium prezydentowi aglomeracji.

Możliwość blokowania prac rady aglomeracji jest nie do pogodzenia z przepisami Konstytucji o samorządzie miejscowym – zgodnie z tymi przepisami władze samorządowe powinny podejmować decyzje w imieniu mieszkańców, a nie pozostawać zablokowane. Możliwość blokady stoi w szczególnie jaskrawej sprzeczności z cytowanym wyżej art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, który przewiduje „rzeczywistą zdolność wspólnot lokalnych do regulowania i zarządzania […] istotną częścią spraw publicznych”.

Możliwość blokowania prac rady aglomeracji może doprowadzić do zawieszenia organów aglomeracji przez premiera i do ustanowienia zarządu komisarycznego na dwa lata. Blokada prac rady, o ile uniemożliwi podejmowanie uchwał niezbędnych dla funkcjonowania aglomeracji, będzie bowiem mogła być uznana za „nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy miasta stołecznego Warszawy” – a to z kolei na mocy art. 111 proponowanej ustawy stanowić będzie przesłankę do ustanowienia zarządu komisarycznego.

4 Okrojone majątek i kompetencje gminy Warszawa

4.1 Budżet dzielnic Warszawy

Zgodnie z art. 95 ust. 1 projektu, gospodarka finansowa dzielnic Warszawy prowadzona jest na podstawie „załącznika dzielnicowego” do uchwały budżetowej aglomeracji, uchwalanej przez radę aglomeracji.

Dzielnice są jednostkami pomocniczymi gminy Warszawa, a nie aglomeracji – tak więc „załączniki dzielnicowe” powinny być załącznikami do budżetu gminy Warszawa, a nie do budżetu aglomeracji. Zarówno gmina Warszawa, jak i pozostałe 32 gminy wchodzące w skład aglomeracji, będą mieć własne, samodzielnie uchwalane budżety. Dlaczego więc budżety dzielnic będą załącznikami do budżetu aglomeracji? Nie da się tego wytłumaczyć racjonalnie.

Pod rządami proponowanej ustawy dzielnice Warszawy będą – tak jak dotychczas – jednostkami pomocniczymi gminy Warszawa. Przeważająca część działalności dzielnic polega na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, jaką tworzą mieszkańcy gminy Warszawa. W tej sytuacji wymóg, aby działalność dzielnic odbywała się na podstawie budżetu uchwalonego na szczeblu samorządu wyższym niż gmina, jest nie do pogodzenia z art. 166 ust. 1 Konstytucji, który stanowi: „Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.”

Europejska Karta Samorządu Lokalnego mówi (art. 3 ust. 2): „Sprawowanie odpowiedzialności publicznych powinno, ogólnie biorąc, przypadać w pierwszej kolejności władzom najbliższym obywatelom. Powierzenie odpowiedzialności innej władzy musi brać pod uwagę zakres i naturę obowiązku oraz wymagania skuteczności i ekonomii.” Prowadzenie gospodarki finansowej dzielnic Warszawy na podstawie budżetu aglomeracji narusza ten przepis, gdyż oznacza oddalenie ośrodka decyzyjnego od obywateli (aglomeracja jest większa niż gmina Warszawa), bez żadnej racjonalnej przyczyny.

4.2 Majątek gminy Warszawa

Interesujący nas projekt ustawy nie decyduje, jakie składniki majątku przypadną aglomeracji, a jakie pozostaną własnością gminy Warszawy i pozostałych 32 gmin. Własność majątku zostanie zapewne uregulowana przyszłą ustawą przepisy wprowadzające ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Taka ustawa jest wzmiankowana w art. 120 interesującego nas projektu – a więc powinna wcześniej czy później zostać uchwalona; żaden jej projekt nie jest na razie publicznie znany.

Interesujący nas projekt zawiera jednak wskazówkę, z której wynika, że gmina Warszawa zostanie pozbawiona istotnej części swojego majątku. Wskazówka ta zawarta jest w art. 95 ust. 3 projektu. Przepis ten wylicza środki finansowe do dyspozycji dzielnic Warszawy. Wśród tych środków znajduje się w szczególności „70% wpływów z majątku miasta stołecznego Warszawy znajdującego się na obszarze dzielnicy, który przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy […] był własnością gmin warszawskich” (przypomnijmy, że w projekcie wyrażenie „miasto stołeczne Warszawa” oznacza metropolię, a nie gminę Warszawa). W art. 95 ust. 3 projektu nie jest natomiast wzmiankowany żaden majątek gminy Warszawa. Przepis ten pozwala więc domyślać się, że znaczna część majątku gminy Warszawa zostanie przejęta przez metropolię.

Przejęcie przez metropolię majątku, dochody z którego mają stanowić środki finansowe dzielnic, nie tylko jest irracjonalne, ale także stanowi naruszenie art. 166 ust. 1 Konstytucji i art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego – z tych samych przyczyn, dla których narusza te przepisy traktowanie gospodarki finansowsej dzielnic jako elementu budżetu aglomeracji.

4.3 Komunikacja miejska

Art. 12 ust. 1 pkt 5 projektu przyznaje metropolii kompetencje do wykonywanie zadań publicznych w zakresie „zadań gmin w zakresie publicznego transportu zbiorowego”. Ten przepis daje metropolii bardzo szerokie kompetencje w sprawach transportu zbiorowego, a jednocześnie nie wyłącza, przynajmniej w teorii, kompetencji gminy Warszawa (kompetencja taka wynika z ustawy o samorządzie gminnym).

Rzeczywisty rozkład kompetencji i praktycznych możliwości działania między gminą a metropolią będzie efektem dwóch faktów. Po pierwsze, gmina Warszawa nie będzie miała ani burmistrza, ani urzędu – a więc nie będzie komu realizować jej kompetencji, a wszelkie możliwości działania pozostaną w rękach aglomeracji. Po drugie, nieistniejąca na razie ustawa przepisy wprowadzające ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy zdecyduje o własności istniejących już w Warszawie środków transportu. Z publicznych wypowiedzi Jacka Sasina wynika, że własność środków transportu zostanie w całości przekazana metropolii.

Podsumowując, gmina Warszawa zostanie w praktyce całkowicie pozbawiona możliwości działania w sferze komunikacji miejskiej, mimo że w teorii nadal będzie miała w tej dziedzinie kompetencje.

4.4 Stołeczne funkcje Warszawy

Zadania „wynikające ze stołecznego charakteru miasta”, a więc związane z obecnością w Warszawie centralnych organów państwa i z przyjmowaniem delegacji zagranicznych, projekt przekazuje w całości aglomeracji, a nie gminie Warszawa (art. 3 ust. 1 projektu).

Tymczasem wszystko, co dotyczy stołecznego charakteru miasta, odbywa się w granicach gminy Warszawa: tu znajdują się ministerstwa, urzędy, ambasady i inne miejsca, do których przyjeżdżają zagraniczne delegacje w związku ze stołecznym charakterem miasta; tu znajdują się hotele, dworce kolejowe i lotnisko (drugie lotnisko znajduje się poza gminą Warszawa – ale także poza obszarem metropolii). W tej sytuacji nie ma powodu, by jakiekolwiek kompetencje związane ze stołecznym charakterem Warszawy znalazły się w rękach metropolii.

5 Scentralizowane kompetencje podwarszawskich powiatów

Efektem ubocznym omawianego tu projektu będzie oddalenie władzy powiatowej od obywateli: metropolia będzie bowiem stanowić tylko jeden powiat, zaludniony przez 2,6 miliona osób (spośród 16 województw, tylko pięć ma większą ludność), o dużej powierzchni (odległość szosą z jednego końca powiatu do drugiego będzie przekraczała 70 km). W tej sytuacji wszystkie sprawy, które załatwia się na poziomie powiatu, będą załatwiane przez władzę oddaloną od obywateli, anonimową, znajdującą się w Warszawie – inaczej niż dzieje się to we wszystkich innych polskich powiatach. Problem ten dotyczyć będzie w pierwszym rzędzie liceów (decyzji dotyczących ich tworzenia i likwidowania, rozpisywania konkursów na dyrektorów, finansowania), ale także wielu innych spraw, takich jak pomoc społeczna czy rodziny zastępcze.

Utworzenie gigantycznego powiatu wydaje się całkowicie nieuzasadnionym aspektem omawianego tu projektu ustawy. Owszem, można zrozumieć, dlaczego władza obejmująca swoim zasięgiem obszar całej metropolii ma powstać i zajmować się pewnymi sprawami, takimi jak komunikacja podmiejska (i ewentualnie miejska) czy długoterminowe planowanie rozwoju metropolii. Ale taka władza nie powinna mieć charakteru władzy powiatowej, nie powinna na przykład zajmować się liceami ani pomocą społeczną.

6 Projekt uchwalany bez referendum, bez konsultacji społecznych

Omawiany tu projekt ustawy jest projektem poselskim, a nie rządowym. Skutkiem tego obowiązujące w parlamencie procedury umożliwiają uchwalenie go bez żadnych konsultacji społecznych. Publiczne wypowiedzi polityków zaangażowanych w projekt i szybkość, z jaką jest on procedowany w Sejmie, wyraźnie wskazują, że w istocie żadnych konsultacji społecznych nie będzie. Tym bardziej nie dojdzie do referendum w sprawie tego projektu.

Tymczasem art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego mówi: „W sprawach jakiejkolwiek zmiany lokalnych granic terytorialnych odpowiednie wspólnoty lokalne powinny być uprzednio konsultowane, ewentualnie drogą referendum tam, gdzie prawo na to zezwala.” Procedowanie nad projektem bez konsultacji społecznych stanowi naruszenie tego przepisu.

Art. 170 Konstytucji, zatytułowany „Referendum lokalne”, mówi:

Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa.

Projekt, o którym tu mowa, jest sprawą dotyczącą gminy Warszawa i 32 gmin podwarszawskich, które należą do 8 powiatów (projekt spowoduje likwidację lub rozbiór każdego z tych powiatów). Fakt, że projekt ten jest procedowany bez pozostawienia mieszkańcom tych gmin i tych powiatów jakiejkolwiek możliwości wypowiedzienia się w drodze referendum, stanowi naruszenie art. 170 Konstytucji.

7 Projekt bez uzasadnienia

Projekt wprowadza cały szereg zmian do sposobu, w jaki będzie zarządzana gmina Warszawa i jej okolice: utworzenie ogromnego powiatu złożonego z 33 gmin, w którym władza będzie oddalona od mieszkańców; pozbawienie gminy Warszawa własnego burmistrza i własnego urzędu miasta; odebranie gminie Warszawa całego szeregu kompetencji, które zgodnie z zasadami zdrowego rozsądku, ale także na podstawie Konstytucji i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, powinny jej przysługiwać.

Towarzyszący projektowi dokument zatytułowany „uzasadnienie” zawiera jedynie następujące argumenty: „nie istnieje […] żadna jednostka administracyjna, która mogłaby koordynować rozwój metropolii”; „nie rozwija się instytucjonalna współpraca międzygminna oparta o dobrowolne związki celowe”. Argumenty te mogą uzasadniać utworzenie regionalnej (metropolitalnej) władzy samorządowej, która będzie miała pewne kompetencje, związane z planowaniem rozwoju metropolii i z usługami publicznymi dotyczącymi całej metropolii, takimi jak komunikacja podmiejska. Jednak pozostałe aspekty omawianego tu projektu – w wielu przypadkach bardzo szkodliwe dla Warszawy i dla okolicznych miejscowości, a ponadto naruszające Konstytucję i Europejską Kartę Samorządu Lokalnego – nie mają nawet cienia uzasadnienia.

Warto odnotować, że głównym autorem projektu jest Jacek Sasin, polityk, który w roku 2014 przegrał wybory na prezydenta Warszawy i który, biorąc pod uwagę nastroje, jakie panują w Warszawie, nie ma dużych szans na wygranie podobnych wyborów w dającej się przewidzieć przyszłości.

8 Błędy i anomalie

Projekt w czterech miejscach odnosi się do ustaw, które nie istnieją i których projekty nie są publicznie znane:

• Art. 23 brzmi następująco: „Zasady i tryb przeprowadzania referendum w mieście stołecznym Warszawie, w tym referendum w sprawie odwołania organu miasta stołecznego Warszawy, określa odrębna ustawa”

• Art. 24 ust. 5, dotyczący radnych metropolii, brzmi, jak następuje: „Radni są wybierani w wyborach bezpośrednich. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów radnych miasta stołecznego Warszawy określa odrębna ustawa.”

• Art. 24 ust. 6 zawiera następujące zdanie: „Zasady i tryb przeprowadzania wyborów prezydenta miasta stołecznego Warszawy określa odrębna ustawa.”

• W art. 120 mowa o ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

Projekt nie powinien był zostać skierowany do pierwszego czytania w Sejmie przed opublikowaniem projektów tych ustaw.

Zgodnie z projektem, gmina Podkowa Leśna nie będzie częścią metropolii, będzie stanowiła eksklawę (czyli dziurę). Nie wiadomo, czy jest to efektem niedopatrzenia, czy też zostało to zrobione umyślnie, ze względu na preferencje polityczne, jakie dominują wśród mieszkańców Podkowy Leśnej.

W uzasadnieniu projektu znajduje się następujące stwierdzenie: „Metropolia paryska stanowi samodzielny departament”. Stwierdzenie to jest błędne: w rzeczywistości metropolia paryska rozciąga się na przestrzeni siedmiu lub ośmiu departamentów (zależy, jakie dokładnie tereny uznajemy za należące do metropolii). Metropolia ta jest natomiast w całości zawarta w jednym regionie. Francuskie regiony są odpowiednikami naszych województw, natomiast francuskie departamenty odpowiadają z grubsza dawnym polskim województwom, które utworzono pod rządami Edwarda Gierka. Nie da się uzasadnić słuszności omawianego tu projektu przez analogię z metropolią paryską.

Projekt ustala liczbę radnych metropolii na 50 (art. 24 ust. 2). Jednocześnie projekt uzależnia tę liczbę od liczby dzielnic w gminie Warszawa (art. 24 ust. 3) i przyznaje radzie gminy Warszawa kompetencję do tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia dzielnic (art. 86 ust. 2) – co oznacza, że liczba radnych metropolii będzie się zmieniać stosownie do decyzji podejowanych przez radę gminy Warszawa.

Art. 84 ust. 2 używa wyrażenia „projekt statutu miasta stołecznego Warszawy”, podczas gdy w rzeczywistości chodzi o statut gminy Warszawa.

Art. 30 ust. 1 przewiduje podejmowanie uchwał przez radę metropolii „podwójną większością głosów, chyba że ustawa stanowi inaczej”. Zgodnie z art. 31 ust. 1, rada ta „wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących, w głosowaniu tajnym”. Nie wiadomo, czy wybór przewodniczącego i wiceprzewodniczących powinien być dokonany podwójną większością głosów. Projekt jest w tym punkcie niejasny. Za taką interpretacją projektu przemawia brzmienie art. 30 ust. 1 projektu oraz fakt, że ani art. 31 ust. 1, ani żaden inny przepis nie wyłącza w tym przypadku podwójnej większości. Przeciwko takiej interpretacji przemawia fakt, że głosowanie tajne oparte na zasadzie podwójnej większości byłoby w praktyce trudne do przeprowadzenia (chociaż nie byłoby to niemożliwe).

Sprawozdanie sporządził Marcin Skubiszewski.