Sprawozdanie Obserwatorium Wyborczego

22 lipca 2017

Wczoraj (21 lipca 2017 r.) w czasie posiedzenia Senatu senator Jerzy Wcisła zadał następujące pytanie:

Jeden z przepisów nowej ustawy o Sądzie Najwyższym – o której dyskutuje Senat – umożliwia przeniesienie obecnych sędziów SN w stan spoczynku. Trzech sędziów SN pełni jednocześnie funkcje w Państwowej Komisji Wyborczej. Czy odwołanie tych sędziów oznacza jednocześnie odwołanie ich mandatów, a jeśli jest taka możliwość, to czy nie zagraża to obiektywnej ocenie przebiegu i wyników wyborów? […]

Marcin Warchoł, podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, który pracuje nad ustawami dotyczącymi wymiaru sprawiedliwości, odpowiedział tak:

Wydaje się, że odwołanie tych trzech sędziów rzeczywiście powoduje konieczność wybrania nowych sędziów. […] Ale to jest tylko moja opinia na gorąco, trzeba to przeanalizować, zbadać. (oba cytaty za artykułem w „Do Rzeczy” z 21 lipca pt.: „Warchoł: Niewykluczone jest odwołanie trzech sędziów z PKW”)

Słowa Marcina Warchoła zostały natychmiast sprostowane przez ministra Zbigniewa Ziobrę, który powiedział m. in.:

Jest też stosowny przepis, który przewiduje jedyne możliwe okoliczności wygaśnięcia członkostwa w Państwowej Komisji Wyborczej, wśród nich nie ma żadnego takiego trybu, który pozwalałby zakładać, iż jest jakiekolwiek, choćby najmniejsze zagrożenie dla aktualnego składu Państwowej Komisji Wyborczej, więc chciałbym rozwiać wszelkie wątpliwości: projektowana ustawa nie dotyczy Państwowej Komisji Wyborczej, ponieważ my nie interesujemy się wyborami. Wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego, członkowie Państwowej Komisji Wyborczej powołani przez prezydenta Bronisława Komorowskiego, będą nimi do końca kadencji. […] nowa ustawa o Sądzie Najwyższym nie dotyczy PKW. (cała wypowiedź w TVN24)

Niniejsze sprawozdanie powstało w reakcji na te trzy wypowiedzi i opisuje mechanizmy, przy pomocy których uzależnienie sędziów od większości rządzącej może otworzyć drogę do oszustw wyborczych.

Uzależnienie sędziów od władzy politycznej (w skrócie)

Działania prowadzone od półtora roku przez większość rządzącą doprowadziły do utraty niezależności przez Trybunał Konstytucyjny: niektórzy sędziowie Trybunału są dyspozycyjni wobec władzy politycznej, a ponadto prezes Trybunału, mianowana na to stanowisko przez Prezydenta Rzeczypospolitej bez wymaganej przez prawo uchwały Zgromadzenia Ogólnego Trybunału, dopuszcza do orzekania osoby wybrane na sędziów wbrew przepisom Konstytucji, podczas gdy część prawidłowo wybranych sędziów nie jest dopuszczana do orzekania.

Częściowe uzależnienie od władzy politycznej dotyka także sądy powszechne i sądy administracyjne (w tym Naczelny Sąd Administracyjny).

Ustawa uchwalona 23 marca 2017 podporządkowuje dyrektorów sądów powszechnych ministrowi sprawiedliwości i pozwala temu ministrowi powoływać i odwoływać dyrektorów w dowolnym czasie, bez konkursu (poprzednio dyrektor sądu był wyłaniany w drodze konkursu i podlegał prezesowi danego sądu). Ponieważ dyrektor sądu jest odpowiedzialny za praktyczne aspekty funkcjonowania sądu, za finanse i za zatrudnianie pracowników, ta reforma oznacza w praktyce, że minister sprawiedliwości dysponuje teraz możliwością nieograniczonego zatruwania sędziom życia, za pośrednictwem mianowanych przez siebie dyrektorów.

Ustawa uchwalona 12 lipca 2017 przewiduje – wbrew Konstytucji – że 15 sędziów, którzy są członkami Krajowej Rady Sądownictwa (KRS), będzie wybieranych przez Sejm; dotychczas sędziowie cie byli wybierani przez ogół polskich sędziów. Reforma ta zmieni funkcjonowanie KRS w sposób zasadniczy: dotychczas politycy i osoby wybrane przez polityków stanowili 8 członków Rady, teraz liczba ta wzrośnie do 23 (na ogólną liiczbę 25 członków KRS). KRS ma decydujący wpływ na nominacje sędziowskie, a więc decyduje, którzy sędziowie będą awansować. Uzależnienie KRS od polityków oznacza więc pośrednie uzależnienie sędziów od polityków. Problem ten dotyczy wszystkich polskich sądów.

Ustawa uchwalona 22 lipca 2017 nad ranem daje władzy politycznej swobodę usunięcia z urzędu wszystkich sędziów Sądu Najwyższego, którzy się tej władzy nie spodobają – w miejsce sędziów usuniętych zostaną mianowani nowi, wyznaczeni przez w pełni uzależnioną od poliityków KRS. Można się spodziewać, że w tej sytuacji Sąd Najwyższy straci swą niezależność.

Znaczenie władzy sądowniczej dla procesu wyborczego

Orzekanie o ważności wyborów (Sąd Najwyższy)

Sąd Najwyższy jest jedynym organem władnym orzekać o ważności wyborów do Sejmu, do Senatu, na Prezydenta Rzeczypospolitej i do Parlamentu Europejskiego. Uzależnienie Sądu Najwyższego od władzy politycznej oznacza więc, że nawet najbardziej poważne i oczywiste oszustwa wyborcze będą mogły pozostać faktycznie bezkarne – wystarczy, że Sąd Najwyższy odmówi stwierdzenia nieważności wyborów.

Autor niniejszego sprawozdania miał okazję zaobserwować takie właśnie zjawisko w roku 2012, w czasie wyborów do Rady Najwyższej (parlamentu) Ukrainy. Wówczas niektóre okręgowe komisje wyborcze stwierdzały wybór osób innych niż te, które w rzeczywistości zostały wybrane (OBWE ocenia, że do fałszowania dokumentów (tampering with election materials) dochodziło w 59 komisjach okręgowych spośród 161 obserwowanych przez tę organizację; OBWE odnotowała też przypadki zastraszania członków komisji okręgowych).

Oszustwo było oczywiste dla każdego uważnego obserwatora, gdyż na Ukrainie komisje okręgowe działają (podobnie jak w Polsce) na podstawie protokołów z komisji obwodowych, które są jawne i na podstawie których każdy mógł sam obliczyć wyniki wyborów. Mimo to oszustwo było w znacznej mierze skuteczne, gdyż sądy w wielu przypadkach wbrew najbardziej oczywistym argumentom nie unieważniały sfałszowanych wyników (wybory zostały unieważnione i powtórzone jedynie w pięciu okręgach, ale nawet w tych przypadkach decyzje, które doprowadziły do powtórzenia wyborów, nie zostały podjęte przez sądy, a przez Centralną Komisję Wyborczą i przez parlament). Zobacz komunikat Fundacji Batorego, European Exchange i Eastern Europe Studies Centre z 1 listopada 2012 oraz sprawozdanie OSCE/ODIHR z wyborów.

Nie można oczywiście przewidzieć, czy do tego rodzaju sytuacji dojdzie w Polsce w czasie wyborów, które odbywać się będą w najbliższych latach – ale droga do takich sytuacji właśnie została otwarta.

Orzekanie o ważności wyborów (sądy powszechne)

Sądy okręgowe i apelacyjne (a więc sądy powszechne) orzekają o ważności wyborów do organów samorządu miejscowego. Uzależnienie tych sądów od władzy politycznej otwiera więc drogę do scenariuszy podobnych do opisanego powyżej – ale w wyborach lokalnych (przypomnijmy, że uzależnienie sądów powszechnych od władzy politycznej jest mniej wyraźne niż w przypadku Trybunału Konstytucyjnego czy Sądu Najwyższego: w sądach powszechnych nie doszło na razie do usuwania z urzędu sędziów czy do odsuwania od orzekania sędziów, którzy mają prawo orzekać).

Wyznaczanie członków PKW

Członkowie Państwowej Komisji Wyborczej powoływani są spośród sędziów (w stanie czynnym lub w stanie spoczynku) na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (każdy z tych prezesów wyznacza trzy osoby do składu PKW). Utrata niezależności przez Trybunał Konstytucyjny i przez Sąd Najwyższy spowoduje więc prawdopodobnie, że sześciu członków PKW zostanie powołanych zgodnie z życzeniami władzy politycznej, a nie – z wymogami bezstronności. Jak szybko to nastąpi?

Obecni członkowie PKW zostali mianowani w jej skład w listopadzie i grudniu 2014, na kadencje trwające 9 lat. Oznacza to, przynajmniej na pierwszy rzut oka, że skład PKW zostanie wymieniony w listopadzie i grudniu 2023, a więc dopiero po nadchodzących wyborach samorządowych (2018), do Sejmu i Senatu (2019), do Parlamentu Europejskiego (2019) i na Prezydenta Rzeczypospolitej (2020).

Jednak przewodniczący PKW Wojciech Hermeliński 29 marca 2019 skończy 70 lat – i tego właśnie dnia przestanie być członkiem PKW ze względu na wiek (wynika to z art. 158 § 1 pkt 4 kodeksu wyborczego). Oznacza to, że przygotowanie i przeprowadzenie najbliższych wyborów do Sejmu i Senatu odbędzie się już nie z udziałem Hermelińskiego, lecz jego następcy – który wyznaczony zostanie przez Prezes Trybunału Konstytucyjnego (ten właśnie organ wyznaczył Hermelińskiego).

Ponadto art. 158 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego dopuszcza odwołanie członka PKW przed końcem kadencji „na uzasadniony wniosek Prezesa, który wskazał sędziego jako członka Komisji”. Jest prawdopodobne, że nie dojdzie do sytuacji, w której istniałyby rzeczywiste podstawy do sformułowania takiego „uzasadnionego wniosku” – a więc, zgodnie z prawem, żaden z członków PKW nie powinien zostać odwołany przed końcem kadencji. Jeśli jednak Prezes Trybunału Konstytucyjnego lub Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego będzie dyspozycyjny wobec poliityków, to będzie mógł użyć dowolnego pretekstu, aby sformułować taki „uzasadniony wniosek” i doprowadzić do przedterminowego odwołania członków PKW. Być może przed najbliższymi wyborami dojdzie do wymiany aż sześciu członków na osoby dyspozycyjne (tylu członków zostało powołanych na wniosek Prezesa Trybunału Konstytucyjnego i Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego). Bardzo poważne naruszenia prawa, jakie miały dotychczas miejsce w ramach procesu pozbawiania niezależności Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego (w tym naruszenia prawa dokonywane przez Prezes Trybunału Konstytucyjnego), uzasadnianą obawę, że tak właśnie będzie.

Powoływanie innych organów wyborczych

Członkowie okręgowych komisji wyborczych oraz komisarze wyborczy powoływani są spośród sędziów, na wniosek ministra sprawiedliwości – w praktyce więc minister sprawiedliwości decyduje, kto zostanie powołany.

Pozostałe komisje wyborcze (obwodowe, które zajmują się poszczególnymi lokalami do głosowania, oraz terytorialne, które funkcjonują w przypadu wyborów do samorządu miejscowego i w szczególności stwierdzają, kto został wybrany) składają się z osób zgłoszonych przez poszczególne komitety wyborcze lub, w przypadku jednego członka każdej komisji, przez władze samorządowe.

Opisane tu zasady funkcjonują niemal niezmiennie już od wielu lat. Są one zapisane w kodeksie wyborczym, który został uchwalony w roku 2011 przez Sejm i Senat niemal jednogłośnie.

Rola, jaką minister sprawiedliwości odgrywa w doborze komisarzy wyborczych i członków komisji okręgowych, jest potencjalnie niebezpieczna dla bezstronności tych organów, gdyż minister może dobierać osoby na te stanowiska według dowolnych kryteriów – nie wykluczając kryterium dyspozycyjności wobec władz politycznych. Ten problem dotychczas nie budził poważnych emocji, prawdopodobnie dlatego, że mało kto wyobrażał sobie, iż komisarze wyborczy czy członkowie okręgowych komisji wyborczych – którzy są sędziami – mogliby w rzeczywistości być dyspozycyjni wobec władzy politycznej. Dziś jednak, wobec ogromnych wysiłków, jakie władza polityczna czyni, by zapewnić sobie dyspozycyjność sędziów, ryzyko dyspozycyjności (czy choćby braku bezstronności) tych osób jawi się jako realne.

Podsumowanie

Uzależnienie władz sądowniczych od władz politycznych prowadzi do sytuacji, w której te ostatnie będą mogły, jeśli tylko zechcą, uzyskać dyspozycyjność zarówno ze strony znacznej części organów, które organizują wybory (PKW, okręgowe komisje wyborcze, komisarze wyborczy), jak i ze strony władz, w których kompetencji leży orzekanie o ważności wyborów (Sąd Najwyższy oraz, w mniejszym stopniu, sądy okręgowe i apelacyjne). W tej sytuacji to, czy dojdzie do oszustw wyborczych na dużą skalę, i czy oszustwa te spotkają się z odpowiednią reakcją sądów, zależeć będzie w głównej mierze od decyzji, które podejmą politycy rządzący. Prawo już nas nie chroni.

Marcin Skubiszewski